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  • 저자 유경준, 편(兪京濬, 編) , 김대일(金大逸) , 김동석(金東石) , 문형표(文亨杓) , 조동호(曺東昊) , 최강식
  • 발행일 2000/12/25
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요약 요약 및 결론


(Ⅱ장 1절 경제위기와 실업의 동태적 변화)

가. 문제의 제기

□ 1997년 말 외환위기가 촉발된 이후 실업이 매우 빠른 속도로 증가
- 실업인구는 1997년 10월 45만2천명에서 1998년 3월 137만8천명으로 불과 5개
월 만에 실업자 92만6천명 증가(증가율 200%)
- 이후 실업 증가세는 완화되었으나 1998년 연간 실업인구는 146만3천명(실업
률 6.8%)으로 1997년에 비해 90만7천명 증가(실업률은 4.2%p 증가)

□ 1979~80년의 경제위기와 비교할 때 1998년의 실업 증가는 매우 큰 편
- GDP 증가율은 1979~80년에 7.1%에서 -2.7%로 9.8%p 하락하였고, 1997~98
년에는 5.0%에서 -5.8%로 10.8%p 하락하여 성장률 변화는 유사한 편
- 반면 1979~80년 실업률 상승폭은 1.4%p에 불과한 반면 1997~98년에는
4.2%p로 3배 빠른 수준
※ Okun's Law에 의하면 실업률 상승폭은 2.7%p 수준으로 예측

□ 본고에서는 1997~98년 기간동안 실업이 과거와 다른 양상으로 빠르게 증가한
상황을 실증적으로 분석
- 경제위기 이후 실업의 전개 양상을 노동수요의 감소에 의한 변화와 노동공급
의 증가에 의한 변화 둥 구성별로 분석
- 실증분석 결과는 실업증가의 상당 부분이 노동공급의 증가(적극적인 구직활
동)에 의해 유발되었음을 시사
※ 분석에는 『경제활동 인구조사』(통계청)에서 구성된 개별 근로자의 월별
시계열(monthly panel) 자료를 사용

나. 1997~98년 실업의 전개 양상

□ 실업자 변화는 새로이 실업상태로 진입하는 인구(실업 진입인구)와 실업상태에
서 탈출하는 인구(실업 탈출인구)로 구분되며 각각 두 가지 유형이 존재
- 실업 진입인구는 ① 비경활 상태에서 실업상태로 진입하는 인구, ② 실직으
로 인해 실업상태로 진입하는 인구로 구분
- 실업 탈출인구는 ③ 실업상태에서 취업하는 인구, ④ 구직을 포기하고 비경
활 상태로 퇴장하는 인구로 구분

□ 비경제활동 상태에서 새로이 구직을 시작(실업 상태로 진입)하는 인구는 1997~
98년 기간 동안 매우 빠르게 증가하여 노동공급이 증가하였음을 시사
- 1997년 11월~1998년 12월 기간동안 매월 평균 18만6천명의 비경활 인구가
실업으로 진입(위기 이전에는 매월 평균 4만9천명 수준)
※ 이는 동 기간 평균 실업인구(125만명)의 15%에 달하는 수준
- 비경활 인구의 실업진입은 여성, 장년층, 특히 45~64세 연령층에서 상대적으
로 빠르게 증가

□ 실업으로 진입하는 실직자도 실직인구의 증가 및 실직자 가운데 비경활로 퇴장
하지 않고 실업으로 진입하는 비중이 모두 증가함에 따라 매우 빠르게 증가
- 실직자의 증가는 노동수요의 감소효과를 반영하는 것으로 볼 수 있으나 실업
진입 비중의 증가는 구직활동이 적극화, 즉, 노동공급의 증가를 반영
- 실직자의 실업진입 비중은 경제위기 이전 20% 수준(1995~97년 평균:남성
34.6%, 여성 10.6%)에서 1998년 5월에는 45%까지 상승하였다가 다소 하락하
였으나 연말에도 30%를 상회
- 이러한 양상은 여성, 30세 이상의 장년층 및 저학력에서 두드러져 비경활에
서 실업으로 진입하는 인구의 증가 양상과 유사

□ 취업을 통해 실업상태에서 탈출하는 비중은 노동수요의 감소를 반영하여 빠른
속도로 하락
- 실업자(구직자)의 취업률은 1996년 28.2% 수준을 보였으나 1997년 후반부터
빠른 속도로 하락하여 1998년 평균 21.7% 수준에 불과 (6.5%p 감소)
- 여성의 취업률 감소가 크고, 고졸자, 청년층의 취업이 상대적으로 더 위축되
고 있으며, 또한 전직 실업자의 취업률이 다소 큰 폭으로 하락

□ 구직에 실패한 구직자(실업자)가 비경활로 퇴장하지 않고 실업상태에 잔류(구직
을 지속)하는 비중(구직 지속률)은 경제위기 기간동안 하락하여 많은 구직 실패
자가 비경제활동으로 퇴장하고 있음을 시사
- 구직 지속률은 1996년 91.9%에서 1997년 89.6%, 1998년 86.1%로 크게 하락
하였고, 1998년 중반 다소 상승하다가 연말에 다시 큰 폭으로 하락
※ 구직 지속률의 하락은 비경활 인구 및 실직자의 실업진입 증가로 나타난
노동공급의 증가를 일부 상쇄하는 효과
- 여성, 고졸자 및 청년층(30세 미만) 실업자 등 취업률이 큰 폭으로 하락하였
던 유형의 구직자에게서 상대적으로 큰 폭으로 하락하고 있어 실망 실업자의
효과(discouraged worker effect)를 반영하고 있을 가능성
※ 여성의 경우는 비경활 인구의 실업진입도 증가하였던 점을 감안할 때 시장
성(marketability) 결여에 따른 결과로 해석하는 것이 합리적

다. 실업증가의 성분별 기여도

□ 1997~98년 실업 증가를 시장적 요인에 의해 유발된 부분과 비시장적 요인에 의
해 유발된 부분으로 구분
- 시장적 요인에 의한 부분은 실직증가, 취업률 하락 등 노동수요 감소의 직접
효과와 임금하락 등으로 인해 가구소득이 하락하여 유발된 부가노동자 효과
(added worker effect), 즉 노동수요 감소의 간접효과를 포함
- 비시장적 요인에 의한 부분은 이러한 노동수요 감소의 직·간접적 효과를 배
제한, 순수히 노동공급의 증가에 의해 실업이 증가한 부분

□ 1997~98년 15~64세 연령층의 실업자 증가(836천명)에서 시장적 요인(노동수요
요인)에 의해 유발된 증가분은 555천명으로 추정되어 약 전체 증가의 66.4%를
차지(<표Ⅳ-1> 참조)
- 281천명(33.6%)은 순수한 노동공급 증가에 의해 유발된 것으로 추정되며, 특
히 이 가운데 실직자의 실업진입 증가에 의한 부분이 313천명으로 가장 높은
비중을 차지
※ 비경활 상태에서 실업으로 진입하는 인구도 증가하였지만, 실업자 가운데
비경활 상태로 퇴장하는 인구가 더 큰 폭으로 증가

라. 비시장적 요인(노동공급 증가요인)의 추정

□ 노동공급 증가에 의한 실업증가는 곧 실업의 가치가 비경제활동의 가치에 비하
여 상대적으로 상승하였다는 의미
- 실업의 상대적 가치를 상승시키는 대표적 비시장적 요인으로는 고용보험의
실업급여를 고려할 필요

□ 1998년도 실업급여로 인해 실업이 증가한 효과는 미미하였던 것으로 추정
- 1998년 실업증가의 대부분을 차지한 경제위기 초반의 실업증가는 대부분 중
소기업, 특히 영세기업의 대규모 도산·폐업에 의한 대량 실직을 반영하고
있고 이러한 실직자의 대부분이 실업급여 수혜대상에서 제외
※ 의무가입기간 조항에 따라 10~29인 기업의 경우 1998년 7월 이후에 실직
한 근로자, 5~9인 기업의 경우에는 1998년 9월 이후에 실직한 근로자만이
지급대상(1~4인 기업의 1999년 4월 이후 실직자만 해당)
- 실업급여의 주요 수혜자인 대기업 근로자의 경우 본격적인 구조조정은 1998
년 중반 이후 진행

□ 한편 일반적으로 해고 및 폐업에 의한 실직자는 다른 사유로 인해 실직한 근로
자에 비하여 구직활동에 보다 적극적
※ 1998년도의 경우 해고·폐업에 의한 실직 인구 가운데 실업진입률은 65.2%
로 나머지의 33.9%보다 거의 두 배 높은 수준이었고, 전체 실직자에서 해
고·폐업에 의한 비중은 1996년 15.0%에서 1998년 27.2%로 증가
- 1998년 실직자의 실업진입률이 19.3%p 증가한데서 해고·폐업에 의한 실직
자 증가에 의해 유발된 부분은 3.0%p(15.5%)에 불과
※ 이 효과가 전체 실업자 증가에서 차지하는 비중은 5.8%에 불과

□ 실업종합대책이 실업의 가치를 상대적으로 상승시켰을 가능성
- 실직자의 실업 진입률 상승은 1998년 후반보다는 전반에 집중되어 실직자의
기대형성 효과를 반영하고 있을 가능성
- 한편 비경제활동의 실업진입률 상승은 지속적으로 진행되고 있어 실업진입이
공공근로사업 참여를 위한 전제조건으로 작용하고 있을 가능성


(Ⅱ장 2절 경제위기 이후의 고용창출 유형분석)

가. 문제의 제기

□ 1997년 11월 촉발된 경제위기는 대규모 취업자 감소를 초래하여, 1998년 말 취
업자는 1997년 말에 비하여 1,159천명 감소
- 이는 1997년 12월 이후 1998년 12월까지 1,159천 명의 실직자가 발생하였다
는 의미가 아니라 동기간 동안 실직자가 신규 취업자에 비하여 1,159천명 많
았다는 의미
※ 실제로 실직자는 1,159천명으로 훨씬 상회하였으므로, 이는 경제 일각에서
대규모 신규취업이 진행 중이었다는 점을 시사([도 Ⅵ-1] 참조)
- 즉, 경제위기 이후 노동시장에서 노동력의 재배분 또는 노동 이동은 순고용
의 변화에 반영된 수준보다 훨씬 높은 수준에서 진행

□ 경제위기로 인하여 실직자가 증가한 것은 당연한 결과이나, 경제 일각에서 대규
모 신규 취업이 발생하였다는 점은 매우 중요
- 실직 및 취업의 동시 발생은 노동수요의 변화, 미취업자의 구직행태 변화 및
정부 정책에 따른 고용 창출효과 등 다양한 요인에 의해 발생될 가능성
- 따라서 각각의 효과 및 신규 창출되는 일자리의 성격에 대한 분석은 향후 우
리 나라 노동시장의 전개방향과 정책의 효과분석 등에 매우 중요한 의미

□ 본고에서는 1997~98년 취업자 변화를 신규 취업과 실직으로 나누어 분석
- 고용창출 양상에 초점을 두어 신규 취업의 양상 및 순고용(신규취업-실직)의
변화에 중점
※ 각 연도 내에 월별 신규취업과 실직에 치중하여 경제위기 이후 고용회복
(감소)과정에 초점을 맞추고 있어, 연도별 비교와는 다른 결과를 유도

나. 1998년 신규취업 및 실직의 전개 양상

□ 1997년에 비교할 때 1998년에는 남성, 중·장년층 및 고학력자 등 중심근로자
계층에서 신규취업과 실직이 상대적으로 빈번하게 발생
- 1997년에는 신규취업 및 실직에서 남성이 차지하는 비중이 각각 39.6%와
38.6%였으나, 1998년에는 이 비중이 45.1%와 47.7%로 크게 증가
- 한편 연령별로는 남녀 모두에게서 30~59세 연령층이 비농부문의 신규취업·
실직에서 차지하는 비중이 증가하였고, 초대졸 이상의 고학력에서도 그 비중
이 증가
- 이러한 결과는 과거 상대적으로 안정적 직장을 유지하였던 중심 근로자(core
workers)의 직장 안정성이 악화되고 있을 가능성을 시사

□ 산업별로는 도소매·음식·숙박업, 서비스업 및 공공부문의 신규채용과 순고용
(신규채용-실직) 증가가 두드러지는 반면 제조업 및 건설업은 순고용이 감소
※ 취업자의 산업간 이동은 신규취업 및 실직에 포함되지 않기 때문에 신규취
업과 실직에 근거한 순고용 변화와 실제 산업별 취업자 변화 사이에는 취
업자의 산업별 이동만큼 차이가 존재
- 도소매·음식·숙박업, 서비스업 등 3차 산업의 확대와 제조업의 감소는
1990년대 이미 진행되어 오던 장기적 추세가 경제위기와 더불어 가속화된 것
으로 판단
- 특히 1998년 1~12월 기간동안 공공부문에서 137천명의 순고용 증가가 발생
하였는데, 이러한 공공부문의 고용증가가 없었다면 동기간 취업자 수는 190
천명이 아닌 327천명 감소하였을 것이라는 의미

□ 직종 및 종사상 지위별로는 단순노무직과 일용직 등 불안정 고용형태가 상대적
으로 많이 창출되고 있으며, 상용·정규직은 빠른 속도로 감소
- 1998년 1~12월 기간동안 서비스·판매, 농림어업 및 단순노무직을 제외한
모든 직종에서 순고용 감소가 발생
※ 이러한 직종별 변화는 대체로 산업변화를 반영
- 동기간 순고용이 빠르게 증가한 일용직의 경우 공공부문의 일용직 증가가 차
지하는 비중은 51.2%(138천명)으로 공공부문의 역할이 매우 중요하였음을 시


□ 1998년 실직인구의 전 직장과 신규 취업인구의 새 직장을 비교할 경우, 신규 취
업인구의 임금 및 근로시간이 상대적으로 매우 열악
- 신규 취업자의 임금이 평균적으로 13.1% 낮고, 근로시간은 7.0% 높은 것으로
추정
- 이러한 격차는 여성보다 남성에게서 훨씬 크게 나타나고 있으며, 또한 고학
력일수록 큰 폭으로 존재
※ 남성 신규취업자의 경우 임금은 14.5% 낮고 근로시간은 3.5% 길며, 특히
남성 대졸 취업자는 대졸 실직자에 비해 임금이 25.6% 낮은 것으로 추정

□ 고용 안정성이라는 측면에서도 1997년에 창출된 일자리는 평균 5.8개월 지속되
는 것으로 추정되는 데 반해 1998년에는 5.1개월 지속되는 것으로 추정
※ 신규 창출된 일자리의 대부분이 일용직 등 불안정 고용형태이므로 평균 지
속기간이 매우 짧게 추정
- 새로이 창출된 일자리의 지속성은 남성, 30~59세의 장년층 및 고학력 신규
취업자에게서 더 악화된 것으로 추정(단 여성 고학력자의 경우는 오히려 지
속성이 개선)
- 한편 산업별로는 공공부문에서만 신규 직장의 1개월 이상 지속률이 증가하였
고 기타 민간 부문에서는 대체로 지속률이 하락

다. 신규 취업 및 순고용의 실업자 흡수력

□ 우리 나라 노동시장에서 신규 취업인구 가운데 실업 상태에서 취업하는 비중은
1985~97년 평균 18.2%에 불과하였으나, 1998년에는 37.5%로 상승
- 반면 순고용(신규취업-실직) 증가는 실업자 감소로 이어지는 효과가 미약한
것으로 추정되는데, 이는 실직자 가운데 실업으로 진입하는 비중도 빠르게
상승하였음을 반영([도 Ⅳ-2] 참조)

□ 순고용 증가를 통해 실업이 흡수되는 효과는 공공부문에서 가장 두드러지고 있
어 1998년 1~12월 기간동안 약 88천명의 실업자를 흡수
- 신규취업이 활발하였던 농림수산업, 서비스업의 실업흡수력은 미약하였고 도
소매·음식·숙박업은 오히려 실업자를 배출
- 직종별로는 단순노무직의 실업흡수력이 두드러지며, 종사상 지위별로는 임
시·일용직의 실업자 흡수력이 높은 것으로 추정

라. 정책적 시사점

□ 1998년의 신규취업 및 실직 양상은 중심 근로자 계층의 고용안정성 악화와 단순
노무직 및 비정규직의 순고용이 빠르게 증가하고 있음을 시사
- 중심 근로자들이 실직하여 불안정한 직장에 재취업함에 따라 신규취업의 임
금수준 및 근로시간은 상대적으로 악화되는 양상이 발생

□ 한편 순고용 증가에 있어서 실업자 흡수력은 노동시장의 일부에서만 관측되고
있어 구직자와 수요자간의 불일치가 심화되고 있는 것으로 판단
- 이러한 불일치의 일부를 공공부문의 순고용 확대가 어느 정도 해소하고 있으
나 이 효과도 단순 노무직 등 불안정 고용형태를 통해 대부분 시현
- 특히 공공부문의 순고용 확대는 공공근로사업의 효과를 반영하고 있을 가능
성이 높아 장기적·근본적이지 못하고 일시적인 미봉효과에 머물 가능성

□ 결과적으로 고용 불안정이 심화되고 있는 장년층 중심근로자를 실질적으로 흡수
할 수 있는 일자리 창출이 요망
- 벤처 육성은 청년층 고급인력에 국한된 수요만 창출하게 되므로, 제한된 자
본을 인위적으로 벤처지원에 사용할 경우 오히려 역효과
- 전통적인 산업이라도 시장성에 따라 쉽게 진입 또는 확장할 수 있는 환경을
조성하는 것이 매우 중요


(Ⅱ장 3절 균형실업률에 기초한 현 상황의 인식)

□ 실업률은 크게 경기적 실업률과 구조적 실업률로 구분할 수 있음.
- 경기침체 등으로 실업률이 높아졌을 경우 경기적 실업률은 경기의 회복에 따
라 낮아지지만 구조적 실업률은 경기의 회복만으로는 낮아질 수 없음.
- 구조적 실업률은 기술진보, 실업급여의 수준 등 경제의 구조적 요인에 의해
결정됨.

□ 실업대책의 수행시 실업이라는 변수외에 물가, 임금, 재정지출 등의 요소를 고려
하여 이들의 절절한 조합으로 시행하여야 지속가능한 경제성장을 달성할 수 있
음.
- 현재의 실업대책은 사회적 통합의 목표아래 실업률은 낮추는 정책으로 일관
되는 경향이 있음.
- 현재 제기될 수 있는 근본적인 질문중의 하나는 "현재 우리나라의 구조적 실
업률은 어느 정도인가?"라는 것임. 왜냐 하면 중장기에 있어 실업대책은 구
조적 실업률의 파악과 그 변화에 초점을 맞춰 올바른 정책방향을 선택해야
하기 때문임.
- 현재의 실업률이 다른 지표들과 비교하여 적정한 수준에 있다면, 향후의 정
책의 중점은 인플레이션을 유발하는 경기부양보다는 구조적 실업률의 저하시
키기 위한 구조개선 정책을 통하여 노동시장유연성제고를 집중적으로 추진해
야 함.

□ 본 연구는 위와 같은 문제 제기하에, OECD 국가에서 주로 사용하고 있는 임금
상승을 가속하지 않는 실업률 개념을 이용하여 최근 한국에 있어 구조적 실업률
수준을 측정하고 그에 따른 실업정책방향을 제시하기 위하여 작성되었음.
- 물가상승을 가속하지 않은 실업률((NAIRU, non-accelerating inflation rate
of unemployment)보다 NAWRU 연구에서 채택한 이유는 노동시장에는 직
접적으로 영향을 미치지 못하나, 물가에 영향을 미치는 공급요인의 충격들을
배제하기 위해서임.

□ 1970년대 중반이후 유럽에 있어 장기간 고실업이 지속된 이유.
- 유럽에 있어 지속적으로 실업이 증가한 시기는 저성장기와 경기침체기에 집
중되었음.
- 불황뒤에 이어진 호황기 동안에 비례적으로 고용이 증가하지 못한 이유는 실
업수준이 이전 상태로 낮아지기 전에 임금이 상승한 사실과 일치.
- 즉 실업과 임금에 대한 내부자-외부자(insider-outsider) 모형- 조합이 실업자
를 포함한 전체 노동자나 경제 전체를 대변하기보다는 고용되어 있는 노동자
의 이해를 대변-과 일치하는 결과를 보여 주었음.
- 내부자들의 교섭력은 실직의 위협을 감소시키는 고용보호법에 의해 강화되었
으며, 반대로 관대한 실업급여는 실업자로 하여금 고용을 위해 노력해야 할
압력을 감소시켰으며, 특히 최근 유럽 17개국에 대한 실증적 분석에서 가장
놀라운 발견은 실업급여제도가 지나치게 관대하게 적용됨에 따라 구조적 실
업률을 높였다는 점이었음.
- 그러나 미국에 있어서는 [도 Ⅳ-3]에서 보는 바와 같이 유럽의 같은 기간과
비교하여 고용이 증가하는 상황이 발생하였는데 이는 실질임금의 상승이 생
산성의 증가보다 낮게 되어 고용의 증가를 가져 왔으며, 유럽에서는 높아진
노동비용 때문에 자본집약적 생산양식으로 전환되어 생산성의 증가가 고용의
증가를 수반하지 못하게 된 것임.


□ 모형의 설정
- 가격결정방정식, 임금결정방정식, 노동공급함수의 3가지 구조식을 축약형으로
유도하면 아래와 같은 NAWRU식이 유도됨.
NAWRU = U -{{{{[△U/ ({△}^{2 } w - △ ({△ w })^{e })](△w - {(△ w)}^{e }}}}

□ 추정결과
- 균형실업률 추정을 위해서는 실제 실업률과 임금상승률 자료가 필요하나 금년의 경우 해당
자료가 미비된 관계로 실제값 대신 전망치를 사용.
- 2000년 실업률과 임금상승률(1인당 피용자보수 증가율) 전망치는 각각 3.8% 및 5%를 적
용.
- 2000년도 예상실업률 3.8%는 정부의 목표치인 4.5%에 비해 낮은 수준이며, 이는 상향조
정된 성장전망(7% → 8.6%)과 상반기 중의 강력한 실업대책을 반영한 수준.
□ 이상의 자료를 사용하여 추정된 NAWRU는 1999년과 2000년의 경우 각각 3.4%와 4.1%로
나타나고 있음.
- 이러한 추정결과에 따를 경우 작년에는 실제실업률이 균형실업률을 크게 상회한 반면, 금
년에는 예상실업률이 균형실업률을 소폭 하회하는 모습으로 반전.
- 유럽 몇 개국의 실증분석 결과는 실업감소에 따른 임금상승률의 효과는 외부
의 부정적인 충격에 의해 NAWRU는 증가하는 경향이 있지만, 긍정적인 충
격 -특히 거시경제정책에 의해 유도된-의 경우 NAWRU는 잘 감소되지 않
는 경향이 있다는 것임.
- 이 점은 정책의 입안할 때 매우 유념해야 할 요소로 여겨지는데, 구조적 실
업률의 감소를 유도하지 않는 거시경제정책은 장기적으로 임금이나 물가의
상승만을 초래할 뿐 실제실업률 차제를 낮추는데는 효과가 크지 않다는 점을
의미하고 있는 것이다.
-1999년과 2000년에 있어 추정된 결과를 해석하여 보면, 1999년에는 실제실업
률이 단기균형실업률보다 높아 적극적인 실업대책이 필요한 시기였다고 판단
할 수 있음.
-그러나 2000년에 경우 실제실업률보다 단기균형실업률이 높을 가능성이 높으
므로 2000년 이후 추가적인 임금이나 물가의 상승을 유발할 가능성이 매우
높음을 시사하고 있음.

□ 정책적 시사점
-실업대책의 목표를 사회적 통합(social cohesion)을 위하여 단기적인 실업률
의 하락에 목표를 둘 수도 있겠으나, 장기적으로는 구조적 실업률이 하락되
지 않는 한 지나치게 급속한 실제실업률의 하락은 임금, 물가 등 다른 거시
적 변수에 좋지 않은 영향을 미칠 수 있으므로 일자리의 창출을 통한 구조적
실업률의 하락에 그 목표를 두는 것이 바람직하다고 할 수 있음.
-일자리의 창출은 기본적으로 노동시장 유연성 제고를 위한 장기적이고 종합
적인(comprehensive) 정책에 의해 달성될 수 있음으로 향후 실업대책의 목표
는 실업문제보다는 고용과 그와 관련한 분배문제를 중심으로 설정되어야 할
것으로 판단됨.


(Ⅱ장 4절 IMF이후 분배구조의 변화와 일자리창출)

□ 외환위기이후 소득분포와 빈곤의 변화추이에 대하여 고찰하고 빈곤 및 소득
분배관련 정책방향 도출을 위하여 작성.

□ 분석자료는 통계청 도시가계조사 Tape.
- 소득자료의 경우 도시거주 근로자의 임금 및 봉급생활자로 실업자, 자영
업자 및 비도시 근로자는 분석의 대상에서 제외되는 한계가 있음.
- 가계지출자료는 도시거주의 임금 및 봉급생활자와 자영업주가 포함.
- 절대빈곤의 측정시 빈곤선(poverty line)은 보건사회연구원 발표의 1999년
생계비를 사용.

가. 상대적 소득분포의 변화

□ 1999년의 경기회복에도 불구하고 중산층의 비율이 낮아지고 상류층과 빈곤층
의 비율이 높아지고 있는 점으로 미루어 볼 때, 중산층의 이분화 현상에 주
의할 필요가 있음.
- 상대적 소득분포의 기준은 OECD(1995)에 따름: 소득계층을 중간값
(median)의 150%이상은 상류층(high income class), 50%~150%사이를
중산층, 50%이하를 빈곤층(low income class)으로 분류하되, 중산층에서
70%~150% 계층은 중간층(middle income class)으로, 50%~70% 계층은
중하층(modest income class)으로 나누어 분석.
- 분석결과 위기전후로 상류층과 빈곤층의 비율은 약간씩 증가하였고, 중산
층의 비율은 약 3~4%p 감소하였음.
- 상대적 빈곤층은 1997년 9.7%에서 1998년과 1999년에 11.7%와 11.9%로
증가된 비율을 보이고 있음.

나. 실질소득분포의 변화(1997년 기준)

□ 소비자 물가상승률 감안한 1997년 기준 실질소득분포의 변화는 경기침체의
영향으로 위기전후로 빈곤층이 확대되는 형태를 보여주고 있음.
- 실질소득분포의 변화는 전술한 OECD기준을 상대적 소득분포를 이용하여
1997년의 소득분포를 구한 후 그 기준선에 따라 1998년과 1999년에 소비
자물가상승률을 감안하여 소득분배구조의 변화를 계산한 것임.
- 이 기준에 의한 빈곤층의 경우 1997년 9.7%에서 1998년 17.7%로 확대되
었으며, 1999년에는 16.9%로 1998년보다는 약간 감소하였으나 위기전후로
약 두 배 정도까지 확대된 상황임.
- 또한 중산층에 있어서도 위기전후로 중간층의 비율은 감소하였으나 중산
층내의 중하층 비율이 증가하는 형태를 보여주고 있어 소득불평등도가
확대되었음을 확인할 수 있음.
* 그러나 1999년에는 더 이상 악화되지는 않고 정체된 상태임.

다. 분포형태의 변화(실질임금기준의 도표분석)

□ 소득수준의 전반적인 하락으로 중산층 비중이 줄어든 상황을 보여주고 있어
앞에서의 분석결과(상대적 및 실질소득분포의 변화추이에서의 분석결과)를
확인해 주고 있음.
- 1997년의 소득분포형태와 비교하여 1998년과 1999년의 소득분포는 좌측으
로 이동된 형태를 보여주고 있음.
- 1998년과 1999년의 소득분포는 거의 동일한 형태를 보여주고 있음.

라. 빈곤의 추이

□ 1999년 생계비기준(소득기준)의 빈곤율은 약 8.3% 정도로 빈곤상태에 있는
가구 비율이 위기전 20가구중 한 가구에서 위기이후 12가구중 한가구로 증가.
- 그러나 최근에 올수록 절대빈곤비율은 경제회복에 따라 감소추이를 보이
고 있음.
* World Bank 등에서 사용하는 가계지출기준의 빈곤율은 저축 등을 포
함하지 않는 문제가 있으며, 주로 餓死하는 사람이 많은 후진국에서
사용하는 방법으로 우리나라의 적용에는 적당하지 않음.

마. 빈곤의 원인분해

□ 97년 3/4분기~99년 3/4분기 기간 중의 貧困率 변화 요인을 분석한 결과
同 기간 중의 貧困率 증가는 경기침체 및 소득분배악화에 비슷한 정도로
기인된 것으로 나타나고 있음.
- 同 기간 중의 빈곤률 증가는 경기요인(소득감소)이 약 44%, 분배악화
요인이 약 50%를 설명하는 것으로 나타나고 있음.
- 전체 분석기간을 전반기(97.3/4~98.3/4)와 후반기(98.3/4~99.1/4)로 구
분할 경우 전반기 중에는 경기침체가 가장 중요한 빈곤증가의 요인이
었던 반면 후반기에는 소득분배 불균등확대가 핵심원인으로 작용.
- 이러한 분석결과는 단순한 경기부양만으로는 늘어난 절대빈곤을 해소
하기 어렵다는 점을 시사하고 있음.

바. 향후 우리나라의 소득분배정책의 방향

□ 사회적 통합(social cohesion)을 위한 所得再分配政策은 경제위기 이후 가장
큰 충격을 받은 극빈자 계층에 대한 대책을 중심으로 貧困退治에 우선 주력
할 필요.
- 빈곤의 퇴치는 범죄와 가정파괴 등의 방지를 통해 보다 구체적인 사회적
통합을 가능하게 하며, 이를 바탕으로 지속적인 경제성장에도 기여할 수
있을 것으로 기대됨.

□ 이와 같은 시각에서 판단할 때, 빈곤퇴치를 위한 국민기초생활보장법의 기본
취지는 바람직하나, 貧困의 陷穽(poverty trap)을 유발하지 않는 방향으로 운
용되어야 함.
* 빈곤의 함정이란 추가적인 근로로 소득이 증가하는 경우 정부의 지원이
중단되거나 조세부담이 높아지게 되어 추가적인 근로동기를 약화시키게
되는 것을 지칭.
- 국민기초생활보장법 시행시 부정수급 방지를 위한 소득 및 자산조사
(income and assets test)의 적극적인 실사가 반드시 심도 있게 선행될
필요.
- 아울러 공적부조의 도입시 일반적으로 발생하는 근로유인저하를 예방하기
위한 「고용조건부 조세부조 및 급여제도(employment conditional tax credits
and benefits)」의 체계적인 도입방안이 검토되어야 할 시기로 판단됨.

□ 향후 우리는 일차적으로 사회안전망 확대를 통한 빈곤퇴치에 주력한 후에 경
제 발전의 경로에 따라 전체의 소득분배구조를 개선하는 방향으로 나아가야
할 것으로 판단됨.
- 분배구조의 개선은 장기적인 안목을 가지고 경제성장이나 그를 통한 고용
창출에 저해가 되지 않는 방향으로 설정되어야 함.
* 소득불평등도를 줄이는 것에 성공하더라도 모든 사람이 더 가난하게
된다면 그러한 해결책은 좋기 않기 때문임.
- 빈곤퇴치의 첫 번째 요소는 일자리의 제공에 있으므로 고용의 유발효과
및 인적자본축적의 인센티브 형성을 위한 조세 및 이전제도(tax and
transfer), 교육 및 직업훈련 제도의 재정비가 필요.
* 교육과 직업훈련은 경제에서 승자와 패자를 나누는 중요한 구획선이기
때문에 빈곤의 대물림을 방지하기 위하여 공교육 질적 향상, 기업과
학교의 연계, 저금리 학자금의 대출, 평생교육제도의 확립 등에 대한
체계적인 정비가 필요.

사. 외국의 소득분배정책 방향

□ 선진국의 경우 스칸디나비아 국가나 프랑스는 전체의 소득분배균등화에 치중
한 정책방향을 설정하고 있는 반면, 주로 영어권 국가에서는 저소득층에 초
점을 맞추어 빈곤의 퇴치를 통하여 사회적 통합(social cohesion)을 달성하고
자 노력하고 있음.
- 또한 영어권국가에서는 고용 자체에 대한 접근을 형평성 달성에 중요한
요소로 강조하는 반면, 유럽대륙이나 북구의 국가들은 고용보다 소득형평
성 자체에 더 중요한 비중을 두고 있음.
* 사회전체의 형평성 추구를 위하여 전체소득분포의 확대 방지에 정책목표
를 두어온 스칸디나비아 국가나 프랑스보다, 시장성과에 따른 임금격
차의 확대를 어느 정도 인정하고 빈곤퇴치에 정책의 중점을 두어온 영
국이나 미국, 뉴질랜드 등의 성장률, 실업률 등에서 경제성과가 나았음
을 참고할 필요가 있음.



(Ⅱ장 5절 중장기 인력수급 전망 (2000~2010)

□ 노동력 공급 전망
- 생산가능인구는 그동안 지속적으로 증가하고는 있으나 증가폭은 점차적으로
둔화되고 있으며, 1990년대 들어서도 이러한 추세는 꾸준하게 이어지고 있음.
. 1985~90년도의 연평균 생산가능인구 증가율은 2.3%를 기록하였으나 199
0~95년에는 1%대로 낮아짐. 이후에도 증가폭은 더욱 축소되어 2000~
2005년에는 1%대 미만, 2005~2010년도 연평균 증가율은 0.9%를 기록할
것으로 전망됨.
. 이에 따라 생산가능인구 규모는 2000년에는 36,176천명, 2005년 37,837천명,
그리고 2010년에는 39,672천명에 이를 것으로 예상됨.
- 경기가 정상궤도에 진입하고 노동시장이 안정됨에 따라 노동공급이 다시 증
가하기 시작한 시점인 1999년 하반기부터 서서히 해소되기 시작하여 2000년
이후부터는 본격적으로 일어날 전망임.
. 경제활동참가율은 2000년에는 61.2%를 기록하겠으며, 2002~2003년에는 경
제위기 이전의 수준을 회복하겠고, 2005년에는 63.1%를 기록할 것으로 전
망됨. 이후 참가율 증가속도는 둔화되어 2010년에는 64.2%를 기록할 것으
로 전망됨.
. 경제활동인구는 2000년도에는 22,140천명을 기록하겠으며, 2005년에는
23,857천명, 그리고 2010년도에는 25,465천명을 기록할 것으로 전망됨.

□ 노동력 수요 전망
- 한국경제가 향후 2010년까지 잠재성장률 수준으로 경제성장이 이루어진다고
가정할 경우 잠재성장률은 1970~80년대의 8%대에서 1990년대에는 6.7%로
둔화된 것으로 추정되며, 2000~2010년 사이에는 더욱 둔화될 전망임.
. 산업이 지식집약화 되면서 노동집약적 산업의 생산비중은 점차적으로 감소
되는 추세를 보일 것이며, 대신 자본집약적ㆍ기술집약적 산업중심의 생산
비중은 비약적으로 높아질 것임.
경제환경의 변화는 노동시장에도 커다란 영향을 미칠 것으므로 이에 따른 노
동수요의 변화가 예상됨.
. 취업자 증가추세는 2000~2005년 동안의 연평균 1.7%에서 2005~2010년에
는 1.4%로 점차적으로 둔화될 것임.
. 취업자수는 2000년에는 21,144천명을 기록하겠으며, 2005년에는 22,950천명,
그리고 2010년에는 24,573천명에 이를 것으로 전망됨.

□ 부문별 노동력 수요 전망
- 산업구조의 전반적인 추세는 인력수요에도 크게 영향을 미침에 따라 지식기
반산업에서는 인력수요가 크게 증가하는 반면, 노동집약적 산업의 인력수요
는 크게 감소할 것으로 전망됨.
. 농림어업의 경우는 비중뿐만 아니라 절대수에 있어서도 크게 감소하여
1995년 2,534천명에서 2000년 2,340천명, 그리고 2010년에는 1,855천명을 기
록할 전망임.
. 제조업부문의 취업자수는 전체성장률 이상의 지속적인 생산규모 확대에도
불구하고 1995년 4,979천명에서 2000년에는 4,147천명을 기록할 것임. 2005
년까지는 중ㆍ고위기술제조업에서의 높은 인력수요 창출로 인하여 일시적
인 증가가 예상되나, 이후에는 추세가 다시 감소세로 반전되어 2010년에는
4,155천명으로 감소할 전망임.
. 건설업부문의 취업자는 2000년 이후에는 정부의 건설경기 부양정책이 효과
가 어느 정도 가시화되는 동시에 꾸준한 성장세를 지속함에 따라 증가하기
시작하여 2005년에는 1,870천명, 2010년에는 2,000천명대 수준을 회복할 것
으로 보임.
. 도소매 및 음식숙박업의 경우 2000년 5,918천명에서 2005년에는 6,000천명
대를 넘겠으며, 2010년에는 6,298천명으로 꾸준한 증가세를 이어나갈 것으
로 전망됨.
. 정보통신의 발달과 지식기반산업의 도래는 우선적으로 통신부문 및 금융부
문 등에 영향을 미쳐 서비스업 내에서 운수ㆍ창고 및 통신업부문과 금융ㆍ
보험 및 부동산업 부문의 취업자수 증가는 타 산업에 비해 높을 것으로 전
망됨.
- 향후의 직업에 대한 노동수요 패턴은 전문직종에 대한 수요가 크게 증가하는
반면 단순직에 대한 수요는 급격하게 감소하는 이른바 노동수요의 양극화현
상이 나타날 것으로 전망됨.
. 전문가 직종에 종사하는 취업자의 증가율이 타 직종에 비해 높은 폭의 증
가율을 기록할 것으로 전망됨. 취업자 규모는 2000년에는 1,129천명에서
2005년 1,449천명, 그리고 2010년에는 1,722천명으로 큰 폭으로 증가할 것
임.
. 반면 단순노무직의 경우는 비중뿐만 아니라 절대수에서도 감소하여 1995년
의 2,296천명에서 2000년에는 2,465천명으로 정점을 기록한 후 지속적으로
감소하여 2005년에는 2,415천명, 2010년 2,386천명을 기록할 전망임.


(Ⅲ장 1절 세제 및 사회보장제도의 개선)

가. 문제의 제기

□ 조세 및 사회보장제도의 노동시장에 대한 비유인 효과는 크게 다음과 같은 세 가지로 구분됨.
- 첫째, 실업자 및 그 가족에게 제공되는 실업급여수준이 재고용시의 잠재임금수준에 비해
상대적으로 높아 구직동기를 저해하게 되는 '실업함정(unemployment trap)'의 문제임.
- 둘째, 저소득 근로자가 추가적 노력으로 소득이 증대할 경우 정부지원이 중단되거나 조세
부담이 높아지게 되어, 추가적 근로동기를 약화시키게 되는 '빈곤의 함정(poverty trap)'의
문제임.
- 셋째, 저소득 근로자에 대한 조세부담 및 사회보장부담이 클 경우 고용비용을 높이게 되어
사용주의 고용유인을 저해하는 '고노동비용(high labour costs)'의 문제임.
□ 이러한 고용비유인효과에도 불구하고 조세제도 및 사회보장제도가 근로동기를 최대한
제고할 수 있도록 고안·개선하는 것은 매우 중요한 과제임.
- 특히 조세 및 사회보장혜택이 매우 높은 선진국의 경우 이로 인한 근로동기 약화 및 고실
업의 문제는 매우 심각한 수준임.
- 이러한 제도개선의 기본방향은 노동한 만큼 그에 상응한 재정적 보상을 받을 수 있도록
(making work pay)하는 데 있음.

나. 노동시장 여건의 변화

□ 대부분의 OECD 국가들이 본격적으로 실업급여 등 사회보장제도를 실시하기 시작한 1940년
대 이후 노동시장 여건은 크게 변화
- 실업률의 급격한 상승(1950~75년 평균: 3%→1994년: 8% 수준) 및 청년실업율의 증가(평
균 13%p)
- 여성 경제활동의 증가(1966년: 48%→1994년: 60%) 및 맞벌이 가구비중의 증가
편부모 가구비중의 증가(1990년 현재 전체 유자녀가구의 15%) 및 part-time 근로자의 증
가(1995년 현재 전체 근로자의 20% 이상 차지)
- 1980년대 이후 임금격차의 확대 등
□ 이러한 노동시장 여건의 변화에 따라 실업급여 기능에 대한 재정립과 함께 급여수준, 급여기간
등의 제도설계를 바꾸어야 할 필요성이 크게 대두
- 최근 들어 많은 국가들이 고실업화와 관련하여 실업보험제도의 근로비유인효과를 어떻게
효과적으로 방지할 수 있는가에 제도개선의 초점을 둠.
□ 이러한 OECD 국가들의 지난 30여년간의 노동시장 여건변화는 현재 우리가 처한 상황과 매우
유사한 점이 많아 그 시사성이 큼.
- 총임금근로자중 상용근로자의 비중은 1997년의 54.1%에서 1999년에는 48.3%로 낮아졌으
며, 근로계층간 임금격차도 확대
- 또한 실업구조상으로도 장기실업자('97년 10.6%→'99년 16.4%) 및 청년실업자의 비중
이 크게 늘어난 상태

다. '실업의 함정'과 대응전략

1) 임금대체율과 실업의 함정

<실업급여>
□ 실업급여는 실업의 위험에 대비한 소득안정 뿐 아니라, 실업자의 재취업지원으로 추후 다시 실
업자로 전락할 위험을 낮추는 역할을 수행
- 반면, 실업급여의 제공은 실업자로 하여금 구직유인을 감소시키고 구직시 눈높이를 낮추
는 것을 저해하여 실업기간을 연장시킬 우려
- 임금협상에 있어서도 높은 임금을 요구하려는 유인을 높여 실업확률을 증대
□ 이러한 실업급여제도의 부작용은 일반적으로 실업급여수준의 근로소득에 대비한 비율,
즉 임금대체율(replacement rate)의 수준이 과다해 지는데 있음.
- OECD 국가들의 실업급여의 평균임금대체수준은 1961년의 16%에서 '95년에는 31%까지
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