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국가예산과 정책목표 : 1990년도

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  • 저자 송대희(宋大熙) , 권순원(權純源) , 김동건(金東建) , 박훈(朴勳) , 이두곤(李枓坤) , 유일호(柳一鎬) , 유병서(柳炳瑞) , 윤영대(尹英大) , 문형표(文亨杓) , 노기성(盧基星) , 이계식(李啓植) , 민재성(閔載成) , 고일동(高日東) , 정진승(鄭鎭勝) , 김관영(金寬永)
  • 발행일 1990/10/31
  • 시리즈 번호 90-12
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요약 재정지출과 소득분배/문형표

이상에서 우리는 재정지출구조의 시대적 변천과정 및 국제간의
비교분석을 살펴보고, 미시적 시각에서의 재정지출의 소득재분배
효과에 대해서 분석하여 보았다. 이러한 분석을 통해 살펴본 우리
나라 재정구조의 문제점은 다음과 같다.

국제간의 비교를 통해 살펴본 우리 나라의 재정규모는 현 소득
수준에서 기대되는 수준에 크게 미달하며, 이러한 괴리는 최근 재
정지출을 억제해 옴에 따라 커지고 있는 실정이다. 이렇게 낮은 재
정지출규모는 보건, 주택 및 사회보장 등의 복지재정지출의 수준이
현저히 낮은 데 기인하며, 이는 소득수준향상에 따른 국민의 복지
재정수요를 충족시키지 못하여 이러한 재정지출에 대한 초과수요는
점차로 늘어나고 있는 것으로 사료된다. 특히 보건 및 사회보장과
주택 등에 대한 대 GDP지출비용은 선진제국과 비교할 때 1/5미만
의 수준으로 이례적으로 낮은 것이 특징이다.

또한 지출편익의 계층별 분포를 통한 재정지출의 소득재분배
효과를 살펴 볼 경우 국방 및 일반행정비 등은 누진적으로 분포되
는 반면 교육비 및 사회개발비의 역진성이 높아 전체적으로는 저소
득층을 중심으로 약한 분배개선 효과가 있음을 알 수 있었다. 특히
사회보장비의 경우가 저소득층에서의 역진성이 가장 높게 나타났7
다. 따라서 미약한 사회개발비 지출을 강화하는 방향으로 재정규모
를 늘려나갈 경우, 형평성 제고를 위한 재정기능의 향상을 기대할
수 있을 것이다.

70년대 이후 우리 나라의 재정운용기조는 거시적 시각에 중점
을 두어 온 것으로 보인다. 즉 70년대의 성장을 뒷받침하기 위한
적자재정의 운용 및 경제안정기반 구축을 위한 80년대 재정지출억
제 등 경기조절을 위한 재정의 역할이 강조됨으로써, 상대적으로
재정의 본연적 기능-시장기능실패의 완화를 통한 효율성의 증대,
소득 및 부의 재분배 기능 등-에 대한 국민적 수요증가에 대해 적
극적인 대응을 하지 못하였다.

그러나 현 단계의 재정운용기조 설정을 위해서는 이러한 미시
적 시각을 재조명할 필요가 있을 것이다. 물론 선진제국과 같이 장
기간에 걸쳐 정부지출을 확대시켜 나감으로써 국민의 재정수요를
어느 정도 충족시켰을 경우 경기조절수단으로서의 재정지출의 변동
의 상대적 중요성은 커지게 될 것이다. 그러나 선진국형 복지국가
의 실현을 위해서는 복지재정 수요충족을 위한 적극적인 재정기능
강화가 선결과제인 것이다. 더욱이 80년대 후반으로 들어서면서 재
정수지는 흑자로 반전하였는바, 재원확보 측면에서의 적극적인 재
정기능강화에 대한 제약조건도 상당히 완화되었다고 할 수 있다.

따라서 향후의 재정운용방향을 설정하는 데 있어서는 중, 장기
적 지침으로서의 복지재정기능의 강화와 단기적 지침으로서의 재정
의 국민경제적 효과를 구분하여야 할 것이다. 즉 중, 장기적으로는
균형예산의 범주를 크게 벗어나지 않는 한도 내에서 보건, 사회보
장, 주택 등의 복지재정지출을 확대시키는 방향으로 나아가는 한편,
단기적으로는 이러한 기조를 유지하면서 불가피한 경기조절을 위한
재정의 탄력적 대응을 도모함으로써 재정이 지니는 제기능간의 상
충을 최소화하여야 할 것이다.

교육재정의 정책운용방향/김동건

본 논문은 우리 나라 교육의 질적 향상과 교육기회의 확대를
위하여 교육재정을 강화할 수 있는 방안을 강구하는 데에 초점을
맞추어서 서술되었다. 교육재정을 강화하기 위해서는 정부로부터의
지원이 우선적으로 확대되어야 하겠지만 그와 동시에 교육이 가지
고 있는 사회적 역할을 인식할 때 사회로부터의 지원도 증대되어야
한다. 또한 수익자부담원칙이 적용될 수 있는 곳은 이를 현실적으
로 적극 받아들일 수 있는 제도적 장치도 마련되어야 한다.

본 논문에서 지적된 교육재정의 정책운용방향을 요약하면 다음
과 같다. 첫째, 중앙정부의 문교예산을 확대하기 위하여 국가재정의
총체적 규모가 증대되어야 한다. 현재 우리 나라 중앙정부의 일반
회계규모가 대 GNP비중으로 15-16% 수준인데 이는 결코 과대한
것이 아니다. 둘째, 지방정부의 교육재정에 대한 전입금이 확대되어
야 한다. 이는 지방자치제의 정착과 더불어 추진되어야 하며, 한편
지방자치제가 정착될 때까지 교육세는 국세로서 당분간 존속시킴이
좋을 것이다. 셋째, 앞으로의 교육투자는 실업교육을 강화하는 데
역점을 두어야 할 것이다. 넷째, 국립대학의 재정을 강화하고 대학
운영의 자율성을 제고하기 위하여 국립대학 특별회계를 설치할 필
요가 있다. 다섯째, 사학의 재정을 어떻게 강화하느냐 하는 문제는
우리 나라의 교육발전과 직결되어 있는 것인 만큼 정부가 적극 지
원하여야 한다. 우선 중학교는 의무교육기관으로 전환하면서 국공
립, 사립 구별 없이 국가가 지원해야 하며 고등학교는 국고지원의
강화와 더불어 육성회운영을 강화하는 방안을 강구하는 것이 바람
직할 것이다. 사립학교의 경우는 등록금제도의 개선 등 다양한 재
원조달방안을 강구하여야 하는데 그 중에서도 입학기부금제도의 도
입을 통해 재정난을 해결하는 방안도 모색될 수 있을 것이다. 끝으
로 향후의 교육투자정책은 교육기회의 확대와 더불어 형평성을 제
고하는 방향에서 추진되어야 할 것이며 이를 위해서는 대학의 문이
더욱 넓어지도록 고등교육분야에 대한 투자가 확대되어야 할 것이
다.

공공보건의료부문의 충실과 제도개선을 위한 정책방향/권순원

본고에서는 예산분석을 통하여 우리 나라의 공공보건의료비가
의료보장이라는 하나의 방향으로 점점 치우치고 있어 상대적으로
예방의료라든가 국공립병원시설 개선이나 정신병동 증설 등 필요한
시설투자가 위축되고 있다고 지적한 바 있다. 또한 국제비교분석에
서 우리 나라의 공공보건의료비가 정부재정에서 차지하는 상대적
비중이 선진국은 물론 소득수준이 비슷한 외국에 비해서도 매우 낮
은 수준에 있음을 알 수 있었다.

보건의료서비스가 이미 공공재로 인식되고 있고 보건의료부문
은 잘 알려진 바와 같이 의료인력 중심의 공급자 주도시장이며 외
부효과가 작용하고 있어 전형적인 시장의 실패로 지목되는 부문이
기 때문에 정부의 역할이 커져야 할 것이다. 여기서 보건의료정책
의 중요성이 강조될 수 있겠는바 지금까지 제도적 장치의 불충분,
재원의 부족 등으로 인하여 공공부문은 사후적인 치료에 중심을 두
면서 소극적인 기능을 수행해 왔다고 평가된다.

이웃나라 일본이 70년대 전반에 경험한 것과 같은 사회복지재
원의 대폭적인 증가가 앞으로 수년간 우리 나라의 경우에도 요청된
다고 판단된다. 보건의료예산의 상대적인 비중증가가 달성될 때 비
로소 정부는 공공부문의 기능을 활성화할 수 있을 것이며 이를 토
대로 민간부문에 대하여 보다 적극적인 규제를 행할 수 있을 것이
다. 공공부문은 앞으로 외부효과가 크고 비용 효과적인 예방의료를
중심으로 공공의료시설의 질적 향상 및 증설에 주력해야 할 것이며
민간부문에 대해서는 합리적인 유인-반유인 제도로 규제할 때 효율
증진에 기여하게 될 것이다.

이와 더불어 의료보장의 확대로 국민들의 의료수요 증대, 이에
발맞추어 의료공급자의 대응이 맞물려 국민의료비가 이상비대해지
는 추세에 있으므로 의료비의 비용절약을 통한 정부재정 및 보험재
정의 안정적 관리가 절실히 요구된다고 하겠다. 이를 위해서 의료
관련제도의 개선과 새로운 제도의 도입으로 투입되는 자원의 효율
을 제고시켜 나가야 할 것이다.

본고에서 제시한 제도개혁의 우선순위는 예산편성과 관련하여
생각할 때 공공보건의료부문에 더 많은 재원을 투입하되 이를 비용
효과적으로 활용케 함으로써 전체 재정에 주는 압력을 가능한 한
줄여 나간다는 방향이라고 요약할 수 있다. 또한 종전의 획일적인
중앙중심의 사고에서 탈피하여 지방이나 지역의 특색을 감안하는
자금배정이 필요할 것이라고 판단된다.

먼저 지역의보가 불투명한 보험재정상태를 보이고 있음에 비추
어 재정조정과 보조금 지급방식의 개선으로 공공재원의 투입규모를
안정적으로 관리해 나가야 할 것이다. 그리고 서독의 경우처럼 고
소득층으로 하여금 상대적으로 비싼 일반진료를 이용할 수 있도록
허용함으로써 민간의보시장을 키우고 보험수가를 가능한 한 낮게
유지하여 보험의료비 상승을 억제해 나갈 수 있을 것이다. 아울러
특히 지역의보조합의 광역화 추진으로 규모의 경제를 살릴 필요가
있을 것이며 의료비지불제도와 수가제도를 바로잡아 비용검토제도
를 도입할 것이 요청된다.

이외에도 의약분업의 실시, 의료인력간의 협업 그리고 의사인
력간의 분업을 조장해 나가야 할 것이며 이를 기초로 지역사회에
근거를 둔 응급 및 야간진료체계의 구축이 필요하다. 또한 종교단
체와 민간자선단체의 의료복지사업 참여를 활성화함으로써 공공부
문이 제 기능을 찾아가는 과정에서 메워지지 않을 공백을 보완적으
로 담당할 수 있도록 유도해 나갈 필요가 있을 것이다.

농업구조조정과 농가소득증진방안/류병서

농림어업의 생산적 특수성에 기인해 생산성 증진속도가 비농업
에 비하여 상대적으로 완만하여 농가소득의 증대가 비농업부문의
소득증대보다 낮고 그로 인해 도농간의 격차가 확대되고 있다. 농
업부문의 소득증대를 위해 가격기대정책, 보조정책 등을 실시했지
만 경영규모가 영세하여 정책의 효과가 기대한 것처럼 나타나고 있
지 않다. 또한 농업부문도 비농업부문처럼 개방화가 요구되고 있는
데 농업구조의 취약에 의해 국제적으로 노출될 경우 선진농업국의
농산물과 경쟁을 할 수 없게 된다. 그러므로 농업구조조정으로 호
당 경지규모를 확대시켜 생산비를 절감케 해 국제경쟁력을 제고시
킬 필요가 있다.

농가소득을 증대시켜 도농간의 소득격차를 해소하기 위해서는
호당 경영규모를 확대시키면서 가격기대정책을 실시해야 하는데,
농업은 비농업부문과는 달리 시장기능이 제대로 적용되지 않고 있
어 정부의 확고한 농업개발의욕과 과감한 자금지원이 필요하다.

농업인구비중이 감소하게 되면 정부가 농업부문을 지원하는 데
부담이 적어지므로 농가인구비중감소율이나 농업부문 GNP비중감소
율과는 반대방향으로 농업지원자금을 확대시킬 필요가 있다. 농업
부문지원은 단순히 소득을 이전시키는 농어촌부채탕감과 같은 직접
보조보다는 생산을 통해 소득을 올릴 수 있는 방법으로 보조를 한
다든가 사회간접자본 형성을 위한 투자 등의 방법으로 지원해야 할
것이다.

그러나 1.2ha 정도의 경영규모를 대상으로 가격기대나 소득이
전을 통해 농가소득을 증대시켜 비농업부문의 소득수준과 균형을
유지시키는 데는 한계가 있다. 따라서 경영규모를 확대해야 하는
데 여기에는 몇 가지 제도적 장치가 필요하다. 첫째, 농지제도를 확
립하여 농지소유상한선을 완화하며 농지상속을 일자에 한정하게 할
필요가 있고, 둘째 농지의 유동화를 증대시키기 위한 농어촌진흥공
사의 발전적 육성과 자금지원의 대폭적 강화가 요청되며, 셋째 탈
농 촉진을 위한 농민의 전직교육 강화와 농지의 임대차제실시의 적
극확대 등이 필요하다. 넷째, 농외소득을 증대시킬 수 있도록 농촌
공업을 대대적으로 육성하도록 해야 할 것이다.

또한 중요한 것은 농업의 장기목표를 제도적으로 확립(농업기
본법에 농업을 규모가 큰 기업경영형 농업으로 육성하는 것이 농업
의 장기적 목표라고 설정)하고 이 장기적인 목표를 근간으로 단기
적인 현안문제를 해결할 수 있도록 정책적 지원과 자급지원을 해야
할 것으로 사료된다.
저자

이두곤

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