본 연구는 농업생산활동과 직결된 대표적 농업정책으로서 농업진흥지역 규제와 직접지불제도(직불제)에 초점을 두고 해당 정책들이 농업생산성에 미치는 영향을 이론분석과 실증분석을 통해 살펴본다. 농업진흥지역의 지정을 식량의 안정적 공급을 위한 농지보전이라는 목표를 달성하는 수단이면서 동시에 재산권 침해를 초래하는 규제로 인식한 뒤, 재산권 침해의 정도를 최소화하는 방안으로서 농업생산성 증대라는 목표를 바라본다. 이때 농업진흥지역 여부에 따라 직접지불금(직불금)이 차등 지급되는 상황에서, 농업진흥지역 규제와 직불제가 서로 연계되어 생산성에 미치는 영향을 살펴보고, 동시에 두 제도가 각각 생산성에 미치는 영향에 대해서도 함께 고찰한다.

본 보고서는 총 4부로 구성되어 있다. 제1부에서는 주요 농업정책 및 관련 현황을 개괄함으로써 연구의 배경을 설명한다. 먼저 주요국의 농업성장경로를 검토했을 때 우리나라 농업이 토지보다는 노동을 집약적으로 투입하여 생산량을 높이는 방식으로 발전해 왔음을 알 수 있다. 이처럼 노동집약적이고 영세한 생산구조는 비용 면에서 비효율적이나 정부의 규제 및 재정지원제도를 바탕으로 유지되어 왔다. 하지만 늘어가는 정부의 재정부담과 함께 농업생산인구의 감소 및 고령화 속에서 현재의 농업생산구조는 지속가능하지 않은 측면이 크다. 결국 농지규모화 및 농업기계화를 통해 자본집약적인 생산구조로의 전환이 필요하며, 궁극적으로는 생산성 제고를 통해 대내외적인 농업경쟁력을 높이고 농업인구구조 변화에 대응해야 하는 상황이다.

제2부에서는 농업진흥지역 규제와 직불제의 성격을 이론적으로 살펴본다. 먼저 농업진흥지역 규제는 법경제학적인 측면에서 보았을 때 농지 소유자에 대한 재산권 침해가 상당한 것으로 판단되어 보상이 필요하며, 현재 제도상 해당 농지 소유자에게 추가로 지급되는 고정직불금이 보상금의 성격을 가진다는 점에 대해 논의한다.

그리고 현재의 제도가 농업생산성에 오히려 악영향을 미칠 여지가 있다는 점을 이론모형을 통해 보인다. 구체적으로, 농업진흥지역 규제는 비록 농업의 생산효율을 증대시키기 위해 도입되었지만 그에 따른 보상이 변동직불금의 지급도 포함하는 현행 직접지불제도와 연계되었을 때 오히려 농업생산성에 역효과를 불러일으킬 여지가 있음을 보인다. 농지 소유자의 재산권에 대한 상당한 제한을 감내하면서 농업의 생산효율을 증대시키고자 제도가 도입되었으나, 직접지불제도의 특수한 구조, 그리고 농업진흥지역 농지소유자에 대한 추가 고정직불금 구조 등은 농업생산과 관련된 인센티브를 왜곡할 여지가 있다는 것을 보이고 있다.

제3부에서는 Törnqvist 생산성 지수를 기반으로 국가 전체 및 9개 권역별 농업 총요소생산성의 성장률과 지수를 도출하고 각각의 추이를 살펴본다. 이어서 두 가지 회귀분석을 통해 농지규제인 농업진흥지역의 지정과 직불제 등의 재정지원이 농업생산성에 미치는 영향에 대해 파악한다.

구체적으로, 첫 번째 분석에서는 9개 권역단위로 집계된 2013~17년 기간 동안의 자료를 활용해 생산성 지수를 종속변수로 설정하고 축약형 모형하에서 생산성 결정요인 분석을 수행한다. 해당 분석에서는 거시적인 측면에서 국가 차원의 R&D 스톡, 권역별 기후 요인과 경기상황들을 통제한 뒤, 권역별 농지면적 내 농업진흥지역면적의 비중 및 농업피해보상금 규모를 핵심 설명변수로 활용한다. 분석 결과에 따르면, 농업진흥지역 추가 지정 또는 유지로 인한 농지면적 내 농업진흥지역면적 비중의 증가(감소)가 농업생산성에 악(순)영향을 끼치는 것을 확인했다. 나아가 쌀소득보전직불제가 도입된 2005년부터는 농지의 효율적 이용이라는 제도의 목적과 상반되는 효과가 더 가중된다는 추가 결과를 얻었다. 이는 앞선 제2부의 이론분석에서 제시한 변동직불금하의 농업진흥지역 생산성 악화 가능성을 간접적으로 확인한 것으로 이해할 수 있다.

두 번째 분석에서는 세 분석기간(2003~07년, 2008~12년, 2013~17년)에 대한 각각의 농가단위 패널 자료를 사용해 구조적 모형하에서 생산성을 구성하는 세부 요소들에 대해 파악한다. 특히 기술적 효율이 항상 달성된 상황을 가정하는 Törnqvist 생산성 지수와 달리, 두 번째 실증분석에서는 총요소생산성을 규모의 수확 정도에 따른 규모효과, 기술 변화, 기술적 효율 측면으로 분해하여 살펴본다. 세 분석기간 모두 규모의 수확 불변이 관찰되었고, 기술 변화와 관련해서는 최근인 2013~17년에 대해서만 유의한 결과로서 기술 수준의 퇴행을 확인했다. 마지막으로 각종 농가 특성과 함께 농가재정지원이 기술적 비효율(생산변경으로부터의 거리)에 미치는 영향을 분석했는데, 대체로 수입 대비 농업피해보상금과 농업보조금의 증가는 모두 통계적으로 유의하게 기술적 효율을 낮춘다는 결과를 얻었다. 특히 논벼생산농가의 경우에 농업피해보상금의 부정적인 효과가 크게 증폭되는 것으로 나타났다.

제4부에서는 국내외 농업보조금제도 개편 논의 등을 바탕으로 제도개선 방향을 제시한다. 강제적인 농지규제는 보상금을 수반해야 하지만, 현재와 같이 직불제와 연동시키는 방식이 되면, 보상의 취지도 살리지 못하고 생산성 개선에도 악영향을 미치게 된다. 그래서 보상금이 필요한 농지규제에 대해서는 명시적이면서 독립적으로 지급할 필요가 있으며, 직불금 지급과 연동하지 않도록 설계하는 것이 필요해 보인다. 나아가 무조건적인 유지가 아닌 생산성 개선효과를 감안한 유연한 농업진흥지역의 지정 및 해제가 요구된다. 한편, 직불금의 지급 자체가 생산의 비효율을 일정 수준 야기하고 지급이 특정 작물의 생산활동에 연동되어 있는 경우 비효율이 더 커질 수 있다는 점에서, 직불금 규모의 획정에 신중을 기해야 하며 농업선진국들과 WTO 등에서 권고하는 바와 같이 생산에 연동되지 않는 방식으로 재편할 필요가 있다. 그렇게 함으로써 생산성의 증대를 담보하면서 동시에 규제에 따른 손실을 실효적으로 보상할 수 있을 것이다.

This study focuses on agricultural promotion areas and the direct payment system―the two most representative policies directly linked to Korea’s agricultural production―to examine their effects on agricultural productivity through theoretical and empirical analyses. The designation of agricultural promotion areas is deemed both a tool and a regulation as it helps secure sufficient farmland to stabilize the food supply but may also incur an infringement of private property rights. As such, the goal of enhancing agricultural productivity is viewed as a means to minimize the degree of infringement. Here, based on the fact that farmers are provided with differentiated payment depending on whether their land is a promotion area, agricultural promotion areas and the direct payment system are linked to examine how this affects productivity, while at the same time, each policy is assessed separately for their impact.

This study is composed of four sections. Starting with the background of this research, Part 1 outlines Korea’s key agricultural policies and the current conditions. Firstly, compared to major countries, Korea’s agricultural development has relied more on labor than on land to increase productivity. This is a small-sized, labor-intensive production structure and thus, not only is it cost inefficient but also highly dependent on government regulations and financial support. Furthermore, due to an increasing fiscal burden, falling rural population and population aging, Korea’s current agricultural production structure is not sustainable. Accordingly, a shift is needed in the production structure to a capital-intensive model using methods such as improving farmland scale and agricultural mechanization. Ultimately, efforts should be made to bolster Korea’s agricultural competitiveness, internally and externally, through the enhancement of productivity and to respond to the changes in the agricultural population structure.

Part 2 provides a theoretical perspective on the nature of the two policies. From the aspect of law and economics, the designation of agricultural promotion areas can be a substantial infringement of private property rights for farmland owners, and requires compensation. Accordingly, the section discusses the provision of additional fixed direct payments to such land owners, which is stipulated under current law.

Then, using a theoretical model, the authors show that the current system may have an adverse effect on agricultural productivity. Specifically, although the designation of agricultural promotion areas was intended to increase the efficiency of agricultural production, it could have a negative impact when the compensation is linked to the current direct payment system when it includes variable direct payments. The system was adopted to optimize agricultural production taking into account the significant restrictions to the property rights of farmland owners. However, the system’s unique structure and additional fixed direct payment give rise to the possibility that the incentives in relation to agricultural production may become distorted.

Part 3 draws on the agricultural TFP growth rates and indices for the nine provinces and overall nation using the Tornqvist productivity index, and examines their trends. Two empirical analyses are then conducted to look into the effects of the designation of agricultural promotion areas (farmland regulation) and financial support (direct payment system) on agricultural productivity.

In the first analysis, based on data compiled for the respective provinces in 2013-2017, the productivity index is fixed as a dependent variable and the determinants of productivity are analyzed in a reduced-form model. The key explanatory variables are the share of agricultural development areas within the respective provinces’ farmlands and the amount of compensation for agricultural damages—a category that includes the variable direct payment. Meanwhile, the macroeconomic aspects such as the national R&D stock and climate and economic conditions are controlled. The results show that an increase (decrease) in the share of development areas due to additional designations or maintenance has a negative (positive) effect on agricultural productivity. This contradicts the intended goal, and becomes even more so from 2005 onwards when the direct payment to compensate for rice income was introduced. This can be considered an indirect evidence of a possible deterioration in the productivity of promotion areas which are under the variable direct payment system as presented in the theoretical analysis in Part 2.

In the second analysis, three analysis periods are established―2003-2007, 2008-2012 and 2013-2017―and the components of productivity in the structural model are examined using farm level panel data. In particular, unlike the Tornqvist index which assumes that technological efficiency is always achieved, this empirical analysis examines the TFP in terms of the scale effect according to the degree of returns to scale (RTS); technological change (TC) and; technological efficiency (TE). All three periods fail to show any changes in the returns to scale, and the 2013-2017 period reveals a regression in the technological level with some significance. Lastly, an analysis is conducted on the effects of financial support for farms and their various characteristics on technological inefficiency (distance from production frontier). According to the analysis, an increase in compensation for agricultural damages and subsidies relative to farmers’ income leads to a statistically significant decrease in technological efficiency. In particular, the negative effects from compensation seems to even amplify for rice producing farmers.

Part 4 presents the direction to improve the system based on the discussions at home and abroad in regards to the reform of agricultural subsidies. Compulsory regulations for farmland inevitably entail compensation, but the current method of linking farmland regulations with direct payment does not contribute to the purpose of compensation or to the enhancement of productivity. Accordingly, compensation should be provided explicitly and independently, and should not be linked to direct payments. In addition, the designation of promotion areas should be more flexibly managed rather than being unconditionally maintained, taking into account the improvements to productivity. On the other hand, considering that the direct payment itself can cause inefficiency in production and that this is would worsen if the payment is linked to the production of a particular crop, policymakers need to take caution when determining the amount of direct payment. Also, they must reform the current system so that it is not linked to production activities, as recommended by agriculturally developed countries and the WTO. This will help to ensure an increase in productivity while providing effective compensation for regulatory losses.

발간사
요 약

제1부 연구의 배경 및 제도 개괄

제1장 연구의 배경

제2장 농지규제와 재정지원제도 개괄
　제1절 농업진흥지역 개괄
　제2절 직접지불제도 개괄

제2부 농지규제와 재정지원에 관한 이론적 분석

제3장 농지규제와 재산권에 관한 법경제학적 접근
　제1절 규제와 재산권에 관한 법경제학적 접근
　제2절 농업진흥지역의 재산권 침해적 성격
　제3절 보상수단으로서의 직접지불제도

제4장 농지규제와 재정지원에 관한 이론모형
　제1절 기본 가정 및 모형
　제2절 주요 결과
　제3절 함의 및 소결

제3부 농지규제와 재정지원에 관한 실증분석

제5장 분석방식 및 실증모형
　제1절 선행연구 및 분석방법
　제2절 지수 기반 생산성 결정요인 분석
　제3절 확률변경분석 기반 생산성 구성요소 분석

제6장 분석자료
　제1절 권역단위 분석자료
　제2절 농가단위 분석자료

제7장 실증분석 결과
　제1절 권역단위 생산성 지수 산정 결과
　제2절 권역단위 생산성 결정요인 분석 결과
　제3절 농가단위 생산성 구성요인 분석 결과
　제4절 함의 및 소결

제4부 정책적 시사점

제8장 정책적 시사점
　제1절 농산물시장 개방과 우리 농업지원제도의 과제
　제2절 일본과 EU의 사례
　제3절 정책제언 및 결론

참고문헌
부 록
ABSTRACT