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연구보고서 지역산업육성과 지역혁신체제 구축에 관한 연구 2004.12.31

표지

Series No. 2004-13

연구보고서 지역산업육성과 지역혁신체제 구축에 관한 연구 #시장규제: 진입, 가격, 품질규제 #산업연구: 제조업 #지역경제

2004.12.31

  • KDI
    윤윤규
  • KDI
    이재호
국문요약
1. 배경과 목적

1990년대 후반 외환위기를 경험한 뒤 새로운 성장동력의 모색이 요구되는 상황에서 산업클러스터(industrial cluster)의 형성을 통한 지역혁신체제(regional innovation system) 구축이 우리나라 산업정책의 주요 내용으로 자리잡기 시작하였다. 이러한 정책 흐름은 기존의 중앙집권적(하향식 산업육성정책에서 벗어나 분권적(상향식 지역산업정책을 통해 지역의 자생적 혁신능력에 기초하는 지역산업진흥 및 지역혁신체제의 구축을 도모하겠다는 정책방향으로의 전환을 의미한다. 클러스터접근의 산업정책(cluster-based industrial policy)은 참여정부 출범 이후 더욱 체계적으로 추진되고 있다. 한편 대부분 선진국에서는 1990년대 산업정책 방향의 전환이 이미 이루어졌으며 그 성과는 대체로 성공적인 것으로 평가되고 있다.

그러나 우리의 경우 클러스터접근의 지역산업정책은 아직 초기단계인데다 지역의 산업(연구기반, 산학협력 유인체계, 혁신주체간 네트워킹 강화를 위한 제도적(문화적 환경, 평가(관리체계 등 제 측면에서 취약성이 상존하여 아직까지 그 성과가 충분히 나타나지 못하고 있다. 본 연구는 이러한 문제인식 하에서 지역산업정책과 관련된 다양한 측면에서 현황 및 문제점을 종합적으로 조사(분석하고 이를 바탕으로 정책대안을 제시함으로써 현재 추진중인 지역산업정책의 효율성을 높이고 성과를 극대화하는데 기여하고자 하였다.

2. 주요 내용

본 연구에서는 먼저 지역혁신체제와 관련된 다양한 측면에서 이론적 논의를 전개하였으며, 이어서 산업자원부의 지역산업진흥정책을 비롯하여 다양한 지역산업정책의 현황과 문제점을 파악(분석하고 정책과제를 제시하였다. 또한 해외 혁신클러스터 사례에 대한 조사(분석을 바탕으로 국내 산업집적지의 발전방향에 대한 시사점을 도출하고자 하였다. 이와 함께 본 연구는 산학협력 활성화와 지역산업정책에 대한 평가(관리체계 정립이 지역혁신체제의 성공적 구축을 위해 무엇보다 중요한 조건임을 인식하면서 논의를 전개하였다.

클러스터란 기업의 생산을 중심으로 전문화된 협력업체, 대학(연구기관 등 지식창출기관, 제품수요자, 그리고 이들 혁신주체를 연결하는 중개기관 등이 특정산업의 가치연쇄(value chain)를 따라 연계되는 네트워크라 할 수 있다. 여기서 정부의 역할은 직접적 개입 보다는 클러스터 형성을 저해하는 시장(시스템실패의 개선, 네트워크 강화를 위한 자율적 지배구조와 유인체계가 진화하도록 유도(지원하는데 있다. 클러스터내 지식(기술의 이전(확산이 촉진되려면 기업간 상호연계는 물론이고 지식(기술의 공급자와 수요자(기업)간 연계를 촉진하는 중개조직의 역할이 매우 중요하다. 다양한 중개조직들은 자기 조직의 성격 및 역량에 부합되는 영역에서 이에 상응하는 특정유형의 기업과 연계관계를 맺는 것이 필요하다.

산업클러스터의 발전과정에서 중소기업은 혁신능력을 단계적으로 배양하며 궁극적으로는 혁신적 기업으로 성장하게 된다. 따라서 지역혁신정책의 주된 목적은 기업 혁신능력의 단계적 향상, 즉 단순하청형(non-technology firm) R 환경대응형(technology follower) R 전략경영형(technology leader)으로의 상향이동을 유도(지원하는데 있다. 특히 기술변화에 수동적으로 대응하지만 신기술 정보를 파악하고 일정기간을 두고 추격할 수 있는 능력을 지닌 환경대응형 중소기업에 대한 집중적 지원을 통해 혁신적인 전략경영형 중견(중소기업으로 성장하도록 하는데 중점을 두는 전략이 바람직하다.

우리의 경우, 1990년대 후반 클러스터접근의 지역산업정책이 본격화된 이래 산업자원부를 비롯하여 정부부처별로 다양한 형태로 관련정책을 추진하고 있다. 이에 따라 그 동안 전국에 걸쳐 다양한 혁신지원센터(TIC, RRC, 종합지원센터 등)가 설립되었으나, 센터간 연계가 미흡하고 장비활용률이 저조하며 기업지원서비스가 효과적으로 제공되지 못하고 있다. 이는 고가 첨단장비를 활용할 수 있는 지역기업이 부족한데도 원인이 있지만, 기업의 실태 및 장비수요에 대한 사전조사의 미흡에 크게 기인하는 것으로 보인다. 또한 기술개발과제 기획에서 중장기 전략산업 발전전략이나 혁신지원센터의 장비구축과 연계성이 낮고, 과제수행과정에서도 산학연 협력연구가 미흡한 것으로 나타났다. 향후 지역산업정책의 성과를 높이기 위해서는 지역의 사업기획(조정(평가역량의 강화가 필수적이며, 다양한 중개기관간 연계 및 역할분담을 통해 다양한 수준의 기업에 적합한 지원서비스를 제공하는 체계를 갖추는 것이 요구된다.

지식기반경제에서는 과학적 성과가 기술혁신에 직결되기 때문에 산학협력의 수준은 국가경쟁력과 지역혁신체제의 성과를 좌우하는 결정적 요인으로 작용한다. 특히 지역내 혁신역량이 취약한 지역의 입장에서는 산학협력을 통해 지역내 제한된 혁신역량을 결집(연계함으로써 네트워크 혁신성을 창출하는 것이 불가결하다. 우리의 경우, 1990년대 산학협력 활성화를 위한 기초여건이 지속적으로 조성(개선되었고 정부부처별로 다양한 산학협력 지원정책을 추진하여 왔다. 그러나 기업, 대학, 연구기관 등 산학협력 주체에 자발적 참여동기를 부여하는 유인체계와 다양한 지원사업에 대한 종합적 관리(평가체계의 취약성 등으로 산학협력의 활성화가 지체되고 있다. 특히 대학의 경우, 전체 박사급 인력의 70%를 점하면서도 전체 연구비의 10%만을 사용하고 있어 대학의 연구역량 및 지적자산 활용도가 매우 저조한 실정이다. 따라서 교수평가제도, 지적재산권제도 및 간접연구비제도 개선이나 기업중심의 국가RD과제 운영 등을 통해 산학연 주체들이 경제원리에 따라 산학협력에 참여할 수 있는 유인체계를 구축하는 것이 무엇보다 시급한 정책과제로 제기된다.

지역산업정책에 대한 평가는 사업추진의 효율성 및 성과 극대화를 유도할 뿐 아니라 평가결과를 바탕으로 후속사업의 기획 및 인센티브 제공 등에 대한 정책적 판단의 근거를 제공한다. 그 동안 지역산업정책의 사업계획에 대한 사전평가와 사업진행과정에 대한 모니터링이 보편화됨으로써 사업의 방만성 및 중복성을 제거하는데 일정한 효과를 거둔 것으로 판단된다. 그러나 사전평가, 모니터링, 사업성과에 대한 사후평가가 통합적으로 수행되지 못하고 평가에 필요한 자료(정보가 제대로 축적되지 못하는 등 지역산업정책 평가체계가 취약한 상태이다. 따라서 성공적인 지역산업정책의 추진을 위해서는 사업수행의 전과정을 포괄하고 지역혁신체제의 관점에서 다양한 개별사업간 유기적 연계성을 종합적으로 고려하는 평가체계를 구축하는 것이 시급하다. 또한 지역의 사업주체가 사업기획시 세부목표치를 함께 제시하도록 함으로써 사업수행의 효율성을 제고하는 것이 요구된다. 이와 함께 지역내 기획(평가 전문인력의 확충을 통해 지역내 상설적 자체평가체계를 정립하고 거시적(종합적 외부평가와 상호보완성 및 연계성을 강화하는 것이 필요하다.

3. 결론 및 시사점

선진국의 경험에서 보여지듯이 지역혁신체제의 형성에 필요한 환경을 조성하면서 혁신지향적 기업을 창출하고 이들을 중심으로 혁신네트워크를 구축하기까지는 장기간에 걸친 지속적인 진화과정이 요구된다. 이러한 진화과정에서 정부의 역할은 직접적 개입보다는 유인체계 구축, 규제 및 제도적 장애요인의 제거, 혁신주체간 네트워킹 강화를 위한 여건 조성, 중개기관의 역할 강화, 지원정책에 대한 체계적 관리(평가체계 구축 등을 통해 시장(시스템실패를 개선해 나가는데 주력하는 것이 바람직하다. 지역산업정책들은 단기적 성과에 집착하기 보다는 지역혁신체제 구축을 위한 중장기적 발전전략하에서 일관되고 지속적으로 추진되어야 할 것이다.
영문요약
1. Introduction

Building a regional innovation system (RIS) through the formation of industrial clusters has been a central element of industrial policy in Korea since the late 1990s. The experience of the economic crisis in 1998 demanded that the Korean economy find new means to drive economic growth. This meant a switch from a centralized, top-down industrial policy to a decentralized, bottom-up regional industrial policy that attaches importance to autogenous innovative competences.

The Participatory government has more systematically implemented this cluster-based industrial policy. In fact, this policy has prevailed in the majority of advanced countries in the 1990s, with the realization of successful results.

However, Korea’s cluster-based industrial policy is in an early stage, and its performance has not yet sufficiently been realized due to the weakness of regions in terms of industry and research bases, incentive systems for industry-science cooperation, and institutional and cultural environments for networking among innovation actors. In recognizing these problems, this research contributes to enhancing the efficiency of regional industrial policy and maximizing its performance by examining and analyzing current conditions and problems, and suggesting policy implications.

2. Synopsis

The research conducts theoretical discussions on various aspects related to a regional innovation system, and examines current conditions and problems on a variety of regional industrial policies in Korea. It also examines and analyzes several cases of innovative clusters in advanced countries in order to draw on policy implications for industrial clusters in Korea. In addition, it carries out in-depth discussions on industry-science cooperation and the evaluation system of regional industrial policies, recognizing that they are indispensable in the successful build-up of a regional innovation system.

A cluster can be defined as a network where a variety of innovation actors including firms in a specific industry, specialized suppliers, knowledge-creating organizations (universities and research institutes), customers and intermediaries are linked with one another along a value chain of the industry. Here, the role of government lies in inducing and assisting the evolution of the incentive system and governance structure, instead of relying on direct policy intervention. This will improve the market/system failure, which hinders the formation of clusters and the enrichment of networks.

Intermediary institutions play an important role in promoting the
linkage between suppliers and users (firms) of knowledge and technology in order to facilitate knowledge/technology transfer. It is desirable for individual intermediaries to establish connections with specific types of firms corresponding to their organizational characteristics and capabilities.

In the development process of industrial clusters, small and medium-sized firms (SMEs) gradually raise their capabilities, eventually evolving into innovative firms. Accordingly, the main objective of regional innovation policies lie in slowly enhancing the innovative capabilities of firms , that is, in assisting their upward movement from being a non-technology firm through a technology follower and finally to a technology leader. In particular, it is desirable that the policy focus be placed on encouraging technology followers to grow into innovative technology leaders, since these types of firms have the ability to effectively grasp and utilize new information and technology.

The Korean government has been conducting a variety of regional innovation policies since the late 1990s when cluster-based regional industrial policies began in earnest. As a result, a variety of innovation supporting centers such as TIC and RRC were established, but they suffer from weak linkages, low utilization rates of R&D equipment and the ineffective execution of firm supporting services.

These problems appear to be mainly due to insufficient preliminary surveys of firms’ realities and demands for R&D equipment as well as a shortage of firms able to utilize such high-tech equipment.

Moreover, R&D projects were not planned in corresponding to medium and long-term development strategies of a regional industry, and the industry-science collaboration was not sufficient in carrying out these projects. In order to enhance the performance of regional industrial policies, it is necessary to strengthen the regions’ planning, coordination and evaluation capabilities and to build effective firm-supporting systems through organic linkages and the division of roles among various intermediary institutions.

In a knowledge-based economy, the level of industry-science cooperation acts as a decisive factor influencing outcomes of national competitiveness and regional innovation systems, because scientific outcomes tend to be connected directly with technological innovation. In particular, considering the situations of regions with weak innovative competences, it is indispensable to strengthen innovative networks by collecting and linking the limited innovative competences within a region through industry-science cooperation.

While the Korean government has conducted various policies supporting industry-science cooperation in the 1990s, such cooperation in Korea is not yet sufficiently effective mainly due to the weakness in the incentive system encouraging the voluntary participation of innovative actors (firms, universities and research institutes) and in the comprehensive management and evaluation system for various supporting policies. The role of universities in industry-science cooperation in Korea is particularly weak, as indicated by the fact that universities with 70% of Ph.D. research manpower use only 10% of total research expenditures. Accordingly, it is necessary to establish a market-like incentive system by improving the systems of evaluating professors, intellectual property and overhead costs, and through firm-oriented management of national R&D programs.

The evaluation of regional industrial policies not only induces regional innovation actors to enhance efficiency in policy implementation and their performance, but also provides an important basis for policymakers to plan successive programs and offer incentives. For the past several years, ex-ante evaluation and monitoring of regional industrial development programs have actively been carried out, contributing to optimized budget scales and strengthened soundness of program operations to some degree. However, the existing evaluation system of regional industrial development programs reveals several problems, diluting the effects of the policies themselves. For the sake of successful regional industrial policies, it is crucial to establish an evaluation system that combines various evaluative elements corresponding with several stages of policy implementation. The evaluation system must also take into consideration the linkage among various related programs from the viewpoint of a regional innovation system. In addition, it is necessary to require regional innovation actors to propose detailed measurable objectives in the planning stage to enhance the efficiency and soundness of the program’s operation. Finally, it is necessary to strengthen the internal evaluation capacity of regions by supporting planning-evaluation organizations and operating manpower programs, and promote linkages with comprehensive and macroscopic external evaluation in order to complement the weakness in the internal evaluation of regions, such as problems of neutrality and impartiality.

3. Conclusion

As is evident in the experiences of advanced countries, a continuous evolutionary process for the long term is necessary in order for innovative firms to be created and grow and for the building of innovation networks. Such an environment will foster an effective regional innovation system. In this evolutionary process, it is desirable for government to do the following: i) Improve market/system failure by establishing incentive systems; ii) Eliminate regulations and institutional impediments; iii) Strengthen networks among innovation actors; iv) Reinforce the roles of intermediary institutions; v) Build a management and evaluation system. Regional innovation policies should be continuously and consistently carried out, based on medium and long-term frameworks rather than short-term performance.
목차
발간사
요 약

제1장 연구의 필요성 및 내용

 제1절 연구의 배경 및 필요성
 제2절 연구의 목적 및 내용

제2장 지역혁신체제의 이론적 논의

 제1절 지역혁신체제의 개념 및 외부성
  1. 지역혁신체제의 개념 및 구조모형
  2. 혁신클러스터 효율성의 근원
  3. 클러스터 형성을 위한 조건들
  4. 혁신네트워크의 진화
 제2절 지역혁신체제와 중소기업의 혁신역량 강화
  1. 중소기업의 혁신능력 발전단계별 유형분류
  2. 중소기업 유형별 특성
 제3절 클러스터 접근의 지역산업정책
  1. 클러스터 접근의 지역산업정책의 의의 및 개념
  2. 클러스터 접근의 지역산업정책의 주요 내용
 제4절 산업집적지 유형 분류 및 특성
  1. 산업집적지 유형 분류
  2. 산업집적지 유형별 특성 및 산·학·연 연계관계
 제5절 중개기관의 역할
  1. 지식이전과정과 중개조직의 필요성
  2. 중개기관의 역할 및 기능
  3. 중개기관의 기능별 분류
  4. 중소기업 유형별로 대응하는 중개조직의 유형
 제6절 산학협력의 메커니즘 및 유형의 다양성
  1. 산학협력의 개념 및 필요성
  2. 산학협력체제의 메커니즘 및 정책수단
  3. 산학협력체제 유형의 다양성
  4. 국가간 산학협력체제의 유형 비교
 제7절 선진국의 산업클러스터 활성화정책 사례
  1. 선진국 산업정책 기조의 변화
  2. 선진국의 산업클러스터 활성화 정책 사례

제3장 지역산업육성정책의 현황 및 문제점

 제1절 정부 부처별 지역산업육성 관련 사업
  1. 과학기술부
  2. 교육인적자원부
  3. 산업자원부
  4. 중소기업청
  5. 목적유형별 사업분류
 제2절 산업자원부의 지역산업육성정책
  1. 「지역산업진흥사업」의 추진과정
  2. 4대 지역 지역산업진흥사업
  3. 9개 지역 지역산업진흥사업
  4. 지역 전략산업기획단
 제3절 지역산업육성 관련정책의 개선방향
  1. 지역의 사업기획력 강화
  2. 중개기관의 역할 강화
  3. 평가체계의 구축

제4장 해외 혁신클러스터의 사례와 시사점

 제1절 신죽과학공업단지(대만)
  1. 대만 IT산업과 신죽과학공업단지의 형성 및 발전
  2. 산·학·연 협력활동의 강화
  3. 글로벌 생산네트워크의 전개
  4. 시사점
 제2절 바덴뷔르템베르크(독일)
  1. 바덴뷔르템베르크의 현황 및 특징
  2. 혁신주체로서의 대학 및 공공연구소의 역할
  3. 기술이전 지원강화
  4. 신생기업에 대한 지원강화
  5. 지역혁신 네트워크의 활성화
  6. 시사점
 제3절 튀틀링겐(독일)
  1. 튀틀링겐의 현황 및 특징
  2. 기업단체 결성을 통한 공동 생산·판매의 강화
  3. 교육훈련·기술이전을 통한 지식기반의 확충
  4. 인근지역과의 연계강화
  5. 시사점

제5장 산학협력체제의 현황 및 개선방안

 제1절 연구개발활동 중 산·학·연의 위상 및 역할
  1. 연구개발비의 현황 및 추이
  2. 산·학·연 주체별 연구개발수행의 비중
  3. 산·학·연·정 주체간 연구개발비의 흐름
  4. 비목별 연구개발비
  5. 산·학·연 주체별 연구개발활동의 성격
  6. 산·학·연 주체별 연구개발인력의 현황
  7. 국가간 비교를 통해 본 한국 산학협력체계의 특성
 제2절 산학협력지원사업의 현황 및 문제점
  1. 산·학·연 협동연구개발사업
  2. 산·학·연 협력촉진 인프라 구축사업
  3. 산업기술연구조합
  4. 연구장비의 공동활용
 제3절 산학협력제도의 현황 및 문제점
  1. 참여주체별 인센티브체계의 취약성
  2. 산·학·연간 인력 교류 및 유동성 미흡
  3. 대학내 산학협력 수용기반의 취약
  4. 주체간 상호신뢰 부족으로 협력문화 미발전
 제4절 대학유형별 차별화된 역할 정립
  1. 대학연구 활성화정책: BK21사업을 중심으로
  2. 연구중심대학
  3. 대학유형별 산학협력 중점영역
 제5절 산학협력 활성화를 위한 정책과제
  1. 산학협력사업 수행·관리체제의 개선
  2. 연구성과의 합리적 배분체제 확립 및 평가인정범위 확대
  3. 산·학·연간 지식·인력 교류의 메커니즘 구축
  4. 산학협력 지원시설·장비의 활용도 제고

제6장 지역산업정책 평가체계 구축

 제1절 평가체계 구축의 의의 및 필요성
 제2절 우리나라 평가체계의 현황과 문제점
  1. 평가수행조직의 현황 및 문제점
  2. 평가를 위한 정보·자료 DB 구축의 취약성
  3. 평가방법론상의 취약성
 제3절 우리나라에 적합한 평가체계의 모색
  1. 사업수행의 전체 과정을 포괄하는 평가체계 정립
  2. 지역혁신체제 구축 관점의 종합적 평가체계 정립
  3. 산업별 평가기준 및 항목의 차별화
  4. 사업의 목적유형별 평가기준 및 항목의 설정
  5. 평가방법론 정립 및 평가자료 DB 구축
 제4절 지역산업정책 평가체계 구축을 위한 정책과제
  1. 사업기획시 세부목표치를 포함하는 평가계획 제시
  2. 평가정보·자료 수집·관리체계 구축 지원
  3. 사업기획·평가 전문인력의 양성·확충 지원 강화
  4. 자체평가의 강화 및 외부평가의 연계성 강화

참고문헌
관련 자료 ( 9 )
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공공누리

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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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