공공부문 부채에 관한 연구: 공기업 부채를 중심으로 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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연구보고서 공공부문 부채에 관한 연구: 공기업 부채를 중심으로 2018.12.31

표지

Series No. 2018-07

연구보고서 공공부문 부채에 관한 연구: 공기업 부채를 중심으로 #재정수지 및 재정정책 #기업재무

2018.12.31

  • KDI
    허진욱
  • 프로필
    황순주 연구위원
국문요약
본 보고서는 공기업 부채와 관련된 두 개의 독립적이면서 상호 연관된 연구로 구성되어 있다.

제1장에서는 공기업 부채가 국가 전체의 재정건전성에 미치는 영향에 대하여 분석함으로써 공공부문 부채관리의 중요성에 대하여 살펴보았다. 우선 지방정부, 공기업 및 공공기관, 금융기관 등 다양한 범주의 공공기관 부채에 대한 통계자료 및 선행연구를 검토함으로써 국내 공공기관 부채의 현황 및 시사점에 대해 고찰하였다. 우리나라의 경제규모 대비 비금융 공기업 부채의 상대적인 규모는 해외 주요국에 비해 매우 높은 것으로 나타났으며, 국가채무 대비 공기업 부채의 비율도 매우 높은 것으로 나타나 우리나라의 공공부문에서 공기업이 수행하는 역할의 비중은 상당히 큰 것으로 나타났다. 이에 반해, 공공기관의 재무상태를 규율할 수 있는 제도는 비교적 미흡한 것으로 판단됨에 따라, 향후 공공기관의 부채 관리 및 통제를 위한 제도개선이 필요한 것으로 파악되었다.

이러한 문제의식을 바탕으로 공기업의 부채를 명시적으로 고려한 일반균형모형을 개발하고, 개발된 모형을 활용하여 공기업의 부채 증가가 국가의 재정건전성 및 주요 거시변수에 미치는 영향에 대한 분석을 수행하였다. 분석 결과, 공기업의 부채 증가가 일시적으로 부채규모만 확대시키는 충격인지, 아니면 공기업의 경제적 비효율을 수반하는 충격인지에 따라서 결과가 크게 달라지는 것으로 나타났다. 공기업의 효율성 수준이 유지된 상태에서 부채규모만 일시적으로 증가하는 경우 미미한 수준의 정부 보조금만으로도 공기업의 재무적 지속가능성을 확보할 수 있게 되어 국가의 재정건전성 및 거시경제에 미치는 영향이 작은 반면, 공기업의 부채 증가와 경제적 비효율이 동시에 발생한다면 정부의 재정여력을 약화시키고 민간소비와 성장률의 감소 및 사회후생 악화가 초래될 수 있는 것으로 나타났다. 이에 따라 공공기관의 부채에 대하여 중앙⋅지방 채무관리에 준하는 수준의 명시적인 관리⋅감독 기능이 마련될 필요가 있을 것으로 판단된다.

제2장에서는 공기업의 특수성을 고려한 상황에서 공기업 부채에 대한 정부의 암묵적 지급보증이 초래하는 ‘도덕적 해이’(불법행위를 뜻하기보다는 경제적으로 비효율적인 행동을 의미) 문제를 분석하였다. 우리나라 공기업은 주로 채권발행을 통해 금융부채를 일으킨다. 이러한 공기업의 채권은 채권시장에서 안전자산으로 인식되고 있는데, 그 이유는 유사시 공기업이 자체 상환능력이 없더라도 정부가 공기업 채권을 대신 상환할 것이라는 암묵적인 예상이 채권시장에 팽배해 있기 때문이다. 경영상의 펀더멘털과 자금조달 여건이 괴리된 상황에서는 도덕적 해이가 발생한다는 것은 글로벌 금융위기 이후 은행권에서 이미 잘 알려져 있다. 그런데 공기업은 은행권과는 달리 대규모 투자를 공기업 임직원이 아닌 정부가 결정하는 측면이 커서, 도덕적 해이의 양상이 은행권과는 다르게 나타날 수 있다.

이를 감안하여 제2장에서는 정부가 정책사업을 할당하고 공기업이 이를 운영하는 상황을 고려한 이론모형을 통해 지급보증의 도덕적 해이효과를 분석하였다. 분석 결과, 공기업 채권에 대한 정부의 암묵적 지급보증은 공기업의 도덕적 해이뿐 아니라 정부의 도덕적 해이를 초래하며, 이러한 정부의 도덕적 해이는 다시 공기업의 도덕적 해이를 악화시킨다. 먼저 정책사업이 주어져 있는 경우 지급보증하에서 공기업 임직원은 실패해도 급여의 지급을 보장받고(기본급 보장효과), 사업의 성공을 위해 크게 노력하지 않더라도 국채 금리 수준의 이자율로 채권을 발행할 수 있으므로(저금리 조달효과) 열심히 노력할 유인이 상실된다. 다음으로, 정부는 정치적 이익을 극대화하기 위해 정책사업을 공기업에 할당하는데, 수익성을 도외시할 경우 공기업 임직원의 참여조건(participation constraint)을 충족시킬 수 없게 된다. 그런데 지급보증이 있는 경우 전술한 기본급 보장효과와 저금리 조달효과로 인해 공기업 임직원의 효용이 증가하므로 참여조건이 완화되면서 정부가 수익성보다는 정치적 이익을 추구하는 정책사업을 공기업에 할당하는 것이 보다 쉬워지는, 이른바 정부의 도덕적 해이가 발생한다. 또한 정부가 이와 같이 무리한 정책사업을 할당할 경우 공기업의 경영환경이 악화됨에 따라 임직원의 도덕적 해이는 심화된다. 이와 같은 이중적 도덕적 해이는 국민 전체의 사회후생 감소로 귀결된다. 이러한 분석 결과에 따르면 정부의 암묵적 지급보증에 대한 바람직한 정책방향은 다음과 같다. 첫째, 일반적인 상황에서는 지급보증을 제공하지 않는 것이 바람직하다. 둘째, 지급보증 없이는 채권시장에서 자금조달이 불가능하지만 사회적 편익이 매우 커서 추진하지 않으면 안 되는 예외적인 정책사업에 대해서는 지급보증을 제공하는 것이 바람직하다.
영문요약
This report consists of two independent and interrelated studies pertaining to the debt of state-owned enterprises (SOE).

Chapter 1 analyzes the impact of SOE debt on the financial soundness of the government. First of all, we review the current status of public sector debt by examining data and previous studies on various categories such as local government, public institutions (including SOEs), financial institutions, etc. The results reveal that Korea’s relative size of non-financial SOE debt to GDP is much higher than that of major foreign countries, and the ratio of SOE debt to sovereign debt is also very high, indicating that the role of SOEs in Korea’s public sector is significant. On the other hand, we conclude that regulations on the financial status of SOEs is relatively insufficient. Therefore, the regulating system needs to be improved for future public debt management and control of public institutions.

Based on these findings, we develop a general equilibrium model that explicitly considers SOE debt for analyzing its effects on fiscal soundness and the macroeconomy. The results vary depending on whether the debt growth of SOEs is a temporary shock or is accompanied by the economic inefficiency of SOEs. If the debt shock is merely temporary while the efficiency of SOEs is maintained, the fiscal sustainability is hardly affected. Government subsidies increase slightly, but it has little impact on the economy's fiscal soundness and macroeconomic variables. However, if both debt growth and economic inefficiency occur simultaneously, it can shrink the economy’s fiscal space and reduce private consumption and the growth rate, thereby worsening social welfare. Accordingly, it is necessary to improve management and supervision functions on debt growth and efficiency of SOEs to the extent of the regulations on the debt of central and local governments.

Taking into consideration the distinctive traits of public enterprises, Chapter 2 (Should this be Chapter 2) analyzes the problem of 'moral hazard' (in terms of economically inefficient behavior rather than illegal action) arising from the government's tacit guarantees on their debt. In general, Korean public enterprises become financially indebted through the issuance of bonds. These bonds are recognized as safe assets in the market because participants share a strong but implicit belief that when a debt defaults, the government will repay it on their behalf. In the banking sector, it has become a well-known fact since the global financial crisis that moral hazard occurs when the discrepancy between management fundamentals and funding conditions widens. However, unlike banks, public enterprises’ decisions on large-scale investments are determined not by their management executives but by the government, meaning that moral hazards may differ.

Chapter 2 examines the effect of moral hazard in implicit guarantees, using a theoretical model that takes into account situations in which the government assigns policy projects to public enterprises for operation. The analysis shows that implicit guarantees by the government on public enterprise-issued bonds incur moral hazard not only for the public enterprises themselves, but also for the government―which, in turn, boomerangs back to the public enterprises as a larger moral hazard. Once a policy project is assigned, the employees of the public enterprise are guaranteed a salary under the payment guarantee (salary guarantee effect), even when they fail. There is even less incentive to work harder as public enterprises can issue bonds at an interest rate similar to that of government bonds (low cost financing effect) without making any special efforts towards the success of the project.

Additionally, the government will be unable to meet the participation constraints of employees in public enterprises if it ignores profitability when assigning projects in order to maximize political interests. However, with implicit guarantees, the aforementioned effects of a basic salary guarantee and low-rate procurement serve to increase the utility of employees and, thereby, relax the participation constraints, resultantly making it easier for the government to force public enterprises to take on political-oriented policy projects―this is a moral hazard on the government side. Also, such a ‘forced’ policy project could damage the business environment in public enterprises, thus exacerbate the moral hazard of employees. This double moral hazard may diminish the social welfare of the general public.

Based on the analysis, this study suggests the following policy directions for the government's implicit guarantees. First, guarantees should not be provided in general situations. Second, guarantees should only provided in exceptional cases wherein sufficient funds cannot be raised from the bond market while the project is needed for its considerable social contribution.
목차
발간사
요 약

제1장 공공부문 부채와 국가 재정건전성에 관한 연구 (허진욱)
 제1절 서론
 제2절 재정건전성 관리와 공기업 부채의 중요성
 제3절 선행연구 분석
 제4절 모형분석
 제5절 소결 및 정책적 시사점
 참고문헌
 부 록

제2장 공기업에 대한 정부의 지급보증과 중첩적 도덕적 해이 (황순주)
 제1절 서론
 제2절 정책사업 추진에 따른 건전성 문제: 사례연구
 제3절 지급보증과 도덕적 해이: 베이스라인 모형
 제4절 확장모형(extensions)
 제5절 결론
 참고문헌
 부 록

ABSTRACT
관련 자료 ( 9 )
  • 주요 관련자료
  • 같은 주제자료
공공누리

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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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