민간투자 도시철도사업의 최소운영수입보장 가치 산정에 관한 연구 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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정책연구시리즈 민간투자 도시철도사업의 최소운영수입보장 가치 산정에 관한 연구 2013.12.31

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Series No. 2013-06

정책연구시리즈 민간투자 도시철도사업의 최소운영수입보장 가치 산정에 관한 연구 #민간투자사업 #교통 및 물류

2013.12.31

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    김강수 선임연구위원
국문요약
우리나라는 2000년 12월 31일 민간투자법 개정을 통해 교통량 예측과 직접적으로 연계되어 있는 운임수입 보장을 통해 교통량 예측 위험을 완화시키는 제도를 도입하였고, 도로, 철도, 항만, 환경 및 물류 분야의 대규모 민간투자사업에서 최소운영수입보장 옵션이 협약에 포함되어 추진되었다. 최소운영수입보장제도는 정부와 민간사업자 간의 위험분담으로 대규모 수익형 민간투자사업 추진에 기여한 바가 크지만, 교통량이나 수익이 협약 수준에 미치지 못할 경우 그 차이만큼을 현금으로 지원하기 때문에 민간투자 사업자가 의도적으로 교통량을 과다하게 예측할 수 있는 구조적 문제점이 존재하였다. 또한 협약했던 교통량 대비 개통되어 나타나는 실제 교통량이 크게 미달하면서 의도하지 않았던 정부 지급금을 발생시키는 결과를 초래하였다.

본 연구는 기존에 체결⋅운영 중인 OOO선 민간투자협약 계약서에 존재하는 이러한 운임수입 보장 및 환수 옵션이 갖는 경제적 가치를 산출하는 연구이다. OOO선 민간투자사업에서는 실제 운임수입이 해당 연도 예상운임수입의 50% 이상일 경우 매 운영연도 예상운임수입 중 운영개시일로부터 만 5년이 되는 말일까지 예상운임수입의 80%, 운영개시일 이후 만 6년이 시작되는 초일부터 만 10년이 되는 말일까지 예상운임수입의 70%를 보장하는 옵션이 포함되었으며, 매 운영연도 예상운임수입 중 운영개시일로부터 만 5년이 되는 말일까지 예상운임수입의 120%, 운영개시일 이후 만 6년이 시작되는 초일부터 만 10년이 되는 말일까지 예상운임수입의 130%를 초과하는 경우 정부가 그 초과분을 환수하는 옵션이 존재한다.

분석 결과, 민간투자 사업자가 보유하고 있는 OOO선의 운임수입 보장 권리에 대한 (풋)옵션의 가치는 무위험 수익률 5.5%를 가정 시 209.8억원이며, 정부가 보유하고 있는 초과운임수입 환수에 대한 운임수입 환수 (콜)옵션의 가치는 5.2억원으로 OOO선의 실제 승객 교통량이 협약 승객 교통량을 넘어설 확률은 매우 미미한 것으로 분석되었다. 이러한 민간투자 사업자의 운임수입 보장 권리에 대한 (풋)옵션의 가치는 민간투자 사업자가 OOO선 건설 및 운영에 투입하는 총 민간투자비(2002년 기준 6,078억원) 대비 3.45% 수준이며, 초과운임수입 환수에 대한 운임수입 환수 (콜)옵션의 가치는 정부의 건설보조금 5,611억원 대비 0.09% 수준으로 모두 미미한 수준으로 판명되었다. 이는 운영수입보장 옵션 기간이 전체 운영기간의 1/3인 초기 10년으로 한정되어 있고, 특히 실제 운임수입이 해당 연도의 예상운임수입의 50% 이상일 확률이 높지 않아 운임수입 환수뿐만 아니라 운임수입 보장 옵션이 실제적으로 행사되지 않을 가능성이 높기 때문이다.

한편, 운영 개시연도 이후 운임수입 보장에 따른 운영연도별 정부 지급금의 변화를 살펴본 결과, 장래로 갈수록 운영수입 보장에 따른 (기대) 정부 지급금이 작아지는 경향이 존재하는데, 이는 실제 운임수입이 협약 운임 수입의 50% 이상이 될 확률이 감소하기 때문인 것으로 분석되었다.

승객 교통량 증가에 따라 민간투자 사업자가 보유하고 있는 OOO선의 운임수입 보장 권리에 대한 (풋)옵션의 가치와 정부가 보유하고 있는 초과운임수입 환수에 대한 운임수입 환수 (콜)옵션 가치가 어떻게 변화하는지를 살펴보았다. 분석 결과, 승객 교통량 증가율이 증가함에 따라 민간투자 사업자의 운임수입보장 옵션 가치는 크게 증가하는 경향이 보이지 않는데, 이는 앞서 언급한 바와 같이 승객 교통량 증가에 따른 운임수입이 운영수입에 대한 보장 옵션의 유효조건(실제 운임수입이 협약 운임수입의 50% 이상)에 여전히 미치지 못할 가능성이 크기 때문이다. 미미하지만 승객 교통량의 증가율이 높아짐에 따라 민간투자 사업자가 보유하고 있는 OOO선의 운임수입 보장 권리에 대한 (풋)옵션의 가치와 정부가 보유하고 있는 초과운임수입 환수에 대한 운임수입 환수 (콜)옵션의 가치는 모두 증가하는 경향을 보이고 있는데, 이는 승객 교통량이 증가하면서 운영수입에 대한 보장 옵션의 유효조건을 충족할 확률이 점차 높아지고 동시에 정부 입장에서도 승객 교통량이 증가해 운임수입을 환수할 확률도 높아지기 때문이다.

OOO선 협약에서 제시된 운임수입보장 조건은 협약 운임수입 대비 70%, 80% 그리고 환수 조건은 운임수입 대비 130%, 120%로 대칭적으로 운임 수입 보장 및 환수 조건을 규정하고 있으나, 운임수입 보장 권리에 대한 (풋)옵션의 가치와 초과운임수입 환수에 대한 운임수입 환수 (콜)옵션의 가치는 매우 상이한 것으로 분석되었다. 현재 협약 조건과 같이 운임수입 보장 및 환수 기간 10년, 그리고 운임수입 보장 유효조건(실제 운임수입이 협약 운임수입의 50% 이상)하에서 운영수입 보장 조건과 초과운임수입 환수 조건을 변화시켜 운임수입 보장 및 환수 옵션 가치를 분석한 결과, 운임수입보장 비율 55% 정도 수준에서 운임수입 환수 옵션 가치와 비슷한 수준으로 판명되었다.

실제 운영수입이 협약 운영수입의 50% 이상인 경우에만 운영수입을 보장하는 운영수입보장 유효조건은 민간투자 사업자가 의도적으로 교통량을 과다하게 예측할 수 있는 구조적 문제점을 해결하고자 도입되었고, OOO선의 실시협약에서도 실제 운임수입이 해당 연도 예상운임수입의 50% 이상일 경우에만 운임수입을 보장한다는 옵션 유효조건이 추가되어 계약을 체결하였다. 실제 운임수입이 협약 운임수입의 50% 이상이 되어야 한다는 유효조건이 없는 경우(0%) 10년 동안 운임수입보장 옵션의 가치는 2,329.8억원으로 현재 협약 조건인 209.8억원의 약 11배 이상인 것으로 분석되었으며, 이는 총 민간투자비(2002년 기준 6,078억원) 대비 약 38.33%에 이를 수 있었던 것으로 분석되었다. 즉, 운임수입 보장 유효조건은 (기대) 정부 지급금을 크게 줄이는 방향으로 작용하였으며, 민간 사업자 측면에서는 상당한 기대 이익을 져 버리는 결과를 초래한 것으로 분석된다. 이를 통해 개통 후 10년이 아니라 전 운영기간인 30년에 걸쳐 운임수입이 보장되고 또한 운임수입보장 유효조건이 없는 초창기의 대규모 민간투자사업의 운임수입 보장 옵션의 가치는 민간투자 사업자의 총 민간투자비를 상회할 수 있을 정도로 상당할 것으로 예측할 수 있어, 교통량의 과다 예측 경향에 따른 운임수입보장 옵션 유효조건은 민간투자사업의 적격성을 향상시키는 데 큰 역할을 수행했다고 판단할 수 있으며, 민간 사업자와 정부 간의 불균형 옵션 조건을 개선하는 역할을 하는 것으로 평가할 수 있다. 이러한 결과는 교통량의 과다 추정을 발생시키는 체계적인 경향 또는 문제점에 대해서 교통량과 관련된 민간투자사업의 협약 조건 및 내용이 어떠한 방법과 내용으로 정부와 민간 사업자의 협약에 포함되어야 하는지에 대한 중요한 시사점을 던져주고 있다.
영문요약
In the revised Act on Public-Private Partnerships in Infrastructure on Dec. 31, 2000, Korea introduced a system that is designed to reduce traffic forecasting risk by guaranteeing the minimum revenue. Accordingly, large-scale PPP projects for road, railway, airport, environment and logistics infrastructure have been initiated including the option of the Minimum Revenue Guarantee (MRG). The MRG system has been indeed a significant contributor to the promotion of the large-scale Build-Transfer-Operate (BTO) projects, but the system has its own structural problem that the private concessionaire might try to intentionally overestimate the traffic flow.

This study is to calculate the economic value of the minimum revenue guarantee in the concession agreement of the ongoing OOO PPP urban railway project. According to the agreement, when the actual revenue exceeds 50% of the agreed revenue in the given year, the government shall guarantee 80% of the agreed revenue from the date of commencement of operation until the end date of the five-year period and 70% from the day following the end date of the five-year period until the end date of the ten-year period. When the actual revenue exceeds more than 120% of the agreed revenue from the date of commencement of operation until the end date of the five-year period and 130% from the day following the end date of the five-year period until the end date of the ten-year period, the government shall collect the overage.

The analysis found that provided the risk-free rate of return is 5.5%, the value of (put) option of the MRG right, the private concessionaire holds on the OOO PPP urban railway, is 209.8 trillion won, which is merely 3.45% of the private concessionaire’s total investment (607.8 billion won as of 2002). Meanwhile, the value of (call) option of the collection right the government holds is 5.2 trillion won, which is merely 0.09% of the government’s construction subsidy (561.1 billion won), implying that it is highly unlikely that the actual traffic flow of the OOO railway will exceed the agreed(forecasted) traffic flow. These low probabilities are due to the fact the MRG option is applied only to a limited period, early ten years (a third) of the total 30-year duration and that, in particular, the actual revenue is unlikely to exceed 50% of the agreed revenue of the given year.

Meanwhile, the yearly changes in the government subsidy for MRG following the year of commencement of operation shows a propensity that the (expected) government subsidy for MRG payment decreases over time, which is due to the declining probability that the actual revenue will exceed 50% of the agreed (forecasted) traffic revenue.
The analysis also found that a rise in traffic flows does not cause a significant increase in the value of the MRG right, which is because the revenue from the increased traffic flows will not most likely to reach the level of feasible exercise condition (when the actual revenue exceeds 50% of the agreed revenue) for the MRG option. On the other hand, when the traffic flow increases, the value of (put) option of the MRG right the private concessionaire holds and that of (call) option of the collection right the government holds tend to increase, though marginally, which is because the increase in the traffic flow will provide the private concessionaire with a better chance to satisfy feasible exercise conditions for the MRG option and also the government the same to collect the excess amount of revenue.

This study re-analyzed the values of the MRG and the collection option, and obtained the result that the two values turned out to be symmetric at a level of around 55% of the MRG rate after maintaining the current ten-year duration for MRG and excess revenue collection but changing the feasible exercise condition for MRG and excess revenue collection.

The feasible exercise condition for the MRG which guarantees the operating revenue only when the actual revenue exceeds 50% of the agreed revenue was adopted for the purpose of preventing the concessionaire intensionally trying to overestimate traffic flows. It was concluded if no feasible exercise conditions are attached (meaning 0%), the value of the MRG option for ten years would be 232.98 billion won, which is larger by 11 times compared to this project with the feasible exercise condition attached (20.98 billion won) and is also estimated to be approximately 38.33% of the total private investment expenses (607.8 billion won as of 2002). To put it another way, the feasible exercise condition for the MRG has acted to greatly reduce the (expected) government subsidy, which as a result has significantly discouraged the private concessionaire’s expectation of a huge profit. It means that the feasible exercise condition for the MRG can be seen as having playing a significant role in improving the eligibility of private investment projects and rectifying the asymmetric option conditions between government and private concessionaire. This result implies the importance of what terms and conditions and in what way they should be included in the concession agreement between government and private operator to deal with systemic propensity or problems of overestimating traffic flows.
목차
발간사
요 약

제1장 서 론

제2장 민간투자사업 운영수입보장 옵션 현황 및 지급 실적

제3장 민간투자사업 옵션 계량화 및 기존 문헌 고찰

제4장 사례 사업: OOO선 민간투자사업 및 주요 협약 내용

제5장 OOO선 민간투자사업 운임수입 보조 및 환수 옵션가치 산정방법
 제1절 승객 교통량 추정 위험에 따른 OOO선 민간투자사업 가치의 변동23
 제2절 승객 교통량 추정 리스크 프리미엄
 제3절 위험중립과정 및 시뮬레이션

제6장 OOO선 민간투자사업 운임수입 보조 및 환수 옵션 가치
 제1절 운임수입 보조 및 환수 옵션 가치
 제2절 운임수입 보조에 따른 개통연도별 정부 지급금
 제3절 승객 교통량 증가에 따른 옵션 가치
 제4절 운임수입보조 옵션의 조건 변화에 따른 옵션 가치

제7장 결 론

참고문헌
ABSTRACT
관련 자료 ( 9 )
  • 주요 관련자료
  • 같은 주제자료
공공누리

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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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