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2025.04.23
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4월 21일 월요일, 건강보험 지출 관련 영상보고서가 공개됩니다.
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2025.04.11
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정책연구시리즈 소득지원정책의 거시경제적 영향 분석을 위한 거시경제모형 연구
2007년 글로벌 금융위기 이후 경제성장률 둔화와 소득불평등 확대에 대한 사회적인 관심이 높아지고 있는 가운데, 4차 산업혁명이 자리를 잡게 되면 소득불평등이 더욱 확대될 것이라는 우려가 확산되고 있는 것으로 보인다. 이러한 사회·경제적 흐름 속에서 기본소득과 같은 보편적 소득지원제도에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 다른 한편으로는기존 선별적 지원 중심의 소득보장체계를 강화하자는 정책제안도 이어지고 있다. 과거와는 달리 현재의 정책제안은 우리나라의 소득지원정책에 대한 포괄적인 분석을 요구하고 있고, 각 정책제안을 동일한 잣대에서 평가할 수 있는 분석도구를 갖추는 것이 바람직한 상황이 되고 있다. 이러한 환경에서 시의성·신뢰성을 담보할 수 있는 연구 결과를 제공하기 위해서는 제도 변화의 영향을 체계적으로 분석할 수 있는 거시경제모형을 구축할 필요가 있다.

이러한 소득보장정책의 거시경제적 영향과 사회후생의 변화를 분석하는 데 있어 학계에서뿐만 아니라 정책기관에서도 비동질적 가계(혹은 개인)로 구성된 중첩세대 일반균형모형이 활용되고 있다. 본고에서는 우리나라의 소득보장체계를 반영하고, 정책 시나리오의 거시경제적 영향 및 후생 변화를 분석할 수 있는 경제모형을 구축하고자 하였다.

본 연구의 모형은 최근 소득분배정책과 관련된 사회적인 논의과정에 포함되고 있는 주요 제도인 기초생활보장(생계급여), 근로장려세제, 기초연금제도를 반영하고자 하였다. 기존의 사회안전망을 구성하는 제도는 교육수준, 건강, 연령 등 영구적인 생산성 차이에 의해 저소득층이 되는 구성원의 소득을 지원하기 위한 제도라고 보는 것이 타당하므로 경제모형에 영구적인 생산성 차이를 반영함으로써 보다 현실적으로 모형이 설정된 것으로 판단한다. 이를 토대로 보편성·정기성·무조건성 원칙에 기초한 대표적인 정책제안인 기본소득제도의 거시경제적 영향에 대해 분석한다. 모든 국민에게 기초연금과 동일한 금액의 기본소득을 지급하고, 재원은 근로소득세율을 높여 마련하는 정책실험을 수행하였다. 분석 결과, 노동공급과 자본축적에 미치는 부정적인 영향이 기본소득이 가져다주는 긍정적인 효과보다 크게 나타나면서 사회후생이 감소하는 것으로 나타났다.

그리고 기존의 선별적 소득보장제도의 근로유인을 강화하는 시나리오에 대한 분석도 실행하였다. 근로장려금의 지원범위와 지원금을 대폭 확대하고 기초생활보장의 근로소득공제도 확대하는 정책의 효과를 분석하였다. 이 경우 거시경제에 미치는 영향은 미미하게 나타났으나 사회후생은 증가할 수 있는 것으로 나타났다. 다만, 아직 분석모델의 완성도 측면에서 보완해야 할 여지가 있다고 판단하고 있어 어떠한 접근이 적절하다는 결론을 내고자 하는 바는 아니다. 아울러 향후 연구에서는, 기존의 선별적 소득보장제도는 가구형태를 중심으로 설계되어 있는 반면, 보편성에 기초를 둔 제도는 가구가 아닌 개인 단위를 기준으로 제안되고 있다는 점이 모형에 보다 명확하게 반영되어야 할 것으로 보인다.

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연구보고서 공적연금제도 지속가능성 제고를 위한 개혁방안
본 보고서는 연금재정의 지속성과 세대 간 형평성을 동시에 확보할 수 있는 국민연금의 구조개혁 방안을 모색해 보고, 적정 수준의 노후소득을 보장하기 위한 기초연금제도의 재정립방안을 논의해 보고자 한다. 이를 위해 재정추계모형을 구축하여 산출한 재정추계 결과뿐만 아니라 중첩세대모형으로 분석된 결과를 종합하여 논의한다. 이와 함께 연금개혁에서의 법률적 쟁점을 논의하고 해외 주요국의 연금개혁 과정에서 사회적 합의를 도출한 사례를 분석한다. 또한 보충연금 도입방안 및 다양한 우리나라 공적연금제도의 쟁점들에 대해서도 논의한다.

<국민연금제도의 개혁방안과 추계 결과>

제2장에서는 국민연금제도의 개혁방안과 그에 따른 재정적 영향을 분석한 내용을 다루고 있다.

국민연금은 1988년에 도입된 이후 여러 차례의 개혁을 거쳐 보험료율과 소득대체율을 조정해 왔다. 하지만 지난 국민연금 개혁으로 재정의 지속성을 확보하기는 어려워 보인다. 따라서 본 연구에서는 현재 국민연금의 재정상황을 추정하기 위해 국민연금연구원과 국회예산정책처의 모형을 기반으로 재정추계모형을 구축하였다. 재정추계모형은 인구전망, 거시경제전망, 제도변수를 사용하여 국민연금 수입과 지출을 추계한다.

국민연금 수입과 지출을 전망하고 재정수지 및 적립금을 산출해 본 결과, 국민연금 재정수지는 2023년 72.1조원 흑자에서 2040년 적자로 전환되고, 2100년에는 -1,005.2조원으로 적자 규모가 확대될 것으로 전망되었다. 따라서 국민연금 적립기금은 2023년 1,015.8조원에서 2039년 최대 규모인 1,972.0조원에 도달한 이후 점차 감소하여 2054년에 소진되는 것으로 나타났다.

국민연금 재정의 지속가능성을 제고하기 위해 보험료율을 현재의 9%에서 12%로 인상했을 경우 적립기금은 2060년에, 15%로 인상했을 경우에는 2068년에, 2배인 18%로 인상했을 경우에는 2079년에 고갈되는 것으로 나타났다. 이 결과는 보험료 인상이라는 현실에서 상당히 어려운 개혁을 이행하더라도 기여한 부분과 상관없이 수익비가 2가 넘는 DB형 급여식으로 연금급여를 지급하고 있기 때문에 전망기간 내에 적립기금을 유지시키기 어려운 상황을 보여주고 있다. 연금기금의 고갈 우려가 상존하는 현재 국민연금제도의 틀을 유지한 상태에서 보험료율만 인상하는 개혁은 젊은 세대의 동의를 얻기 어렵다.

따라서 본 연구에서는 국민연금 구조개혁 이후 변형된 확정기여형(DC) 제도를 ‘신연금’으로 도입하고 개혁 이전의 확정급여형(DB) 제도는 ‘구연금’으로 구분하여 ‘구연금’의 급여부족분을 일반재정을 통해 충당하여 모든 세대에게 원금상환(기대수익비 1) 이상을 보장할 것을 제안한다.

신연금으로 개혁하는 DC형은 사망 때까지 일정한 금액을 연금으로 받도록 세대별로 생존에 대한 보험을 계약하는 방식인 세대별 계좌제(Cohort Collective Defined Contribution) 연금제도로 설정하였고, 동 모형을 구축하여 국민연금의 수입, 지출, 수지, 적립금을 추계하였다.

그 결과, 세대별 계좌제 DC형에서는 운용수익을 더한 기여금만 연금급여로 받기 때문에 출산율이 낮아지거나 전망기간이 늘어나도 적립금이 고갈되지 않는 것으로 나타났다.

다만, ‘구연금’은 필연적으로 재정부족분이 발생하므로 그 규모를 산출하였다. 공적연금의 재정부족분을 측정하는 방법은 다양하나, 구연금 구분의 논리에 맞게 현재 수급자 및 현재 가입자의 현재까지의 기여에 대응되는 급여혜택만 계산(미래발생이 없는 폐쇄집단방식)하였다. 2023년까지 납입한 기여금까지만으로 급여를 지급하면 구연금의 재정부족분은 609조원(2023년 현재가치)으로 산출되었으나, 2028년까지 납입한 기여금까지 급여를 지급하면 구연금의 재정부족분은 869조원으로 260조원 증가하는 것으로 나타났다. 따라서 부족한 구연금 기금에 대한 일반재정의 부담을 조금이라도 줄이기 위해서는 국민연금 개혁이 가급적 조기에 이루어지는 것이 바람직하다는 점을 강조하였다.

<기초연금제도의 개혁방안과 추계 결과>

제3장에서는 기초연금제도의 개혁방안과 그에 따른 재정적 영향을 분석한 내용을 다루고 있다. 특히 노인빈곤율이 높고 국민연금의 사각지대가 큰 상황에서 기초연금의 지속가능성을 확보하고 빈곤개선 효과를 높이는 방안에 대한 기초연금의 장기재정전망을 검토하고, 향후 개혁방안 시나리오를 논의하였다.

한국은 OECD 국가 중 노인빈곤율이 가장 높은 편이다. 이는 국민연금의 짧은 도입 역사와 많은 노인이 국민연금에 가입하지 못한 상황에 기인한다. 이를 보완하기 위해 2008년에 기초노령연금제도가 도입되었고, 2014년에 기초연금제도로 개편되었다. 현재 기초연금은 노인 중 소득인정액 하위 70%에게 지급되며 2023년 기준 최대 매달 약 33.3만원이 지급된다.

현재 기초연금은 노인의 70%에게 지급하는 목표수급률 방식으로 운영되며, 고령화가 심화되고 기준연금액이 높아질수록 재정지출 부담이 커지는 구조를 가지고 있다. 한편, 신규 노인의 국민연금 수급액이 증가하고 경제적 여건이 개선됨에 따라, 기초연금의 선정기준인 노인의 소득인정액 하위 70% 수준이 매년 상승하고 있다. 이에 따라 최근에는 소득인정액이 기준 중위소득의 100%에 근접한 노인들도 기초연금 수급 자격을 얻게 되었고, 이로 인해 기초연금의 빈곤개선 효과를 높이기 위해 선정방식의 선별적 성격을 강화하여 선별대상을 줄이되 기준연금액을 높이는 방안이 논의되고 있다.

이에 따라서, 본 연구에서는 현재 논의되고 있는 기초연금의 다양한 개혁방안에 따른 재정추계를 수행하는 한편 현재 논의되고 있는 기초연금의 선별적 선정기준 방식 중 하나인 선정기준선을 현재 수준으로 고정하고 물가상승률에 연동하는 윤석명(2023) 안에 대한 재정추계를 수행한다. 한편, 이러한 선별적 개혁방안에 대한 수급자 규모를 추정하기 위해서는 미래 노인의 소득인정액 분포 변화를 추정할 필요가 있으며, 이를 위해 재정패널 2014~21년 자료를 이용하여 기존 소득인정액 추이가 유지된다는 가정하에 2070년까지의 소득인정액 분포 변화를 측정하였다. 미래 노인의 소득인정액 분포 변화를 반영하여 수급자 규모를 추정하였고, 이를 신경혜김형수(2021)에서 구축한 기초연금 재정추계모형에 적용하여 재정추계를 수행하였다.

재정추계 결과, 현행 제도를 유지할 경우 2023~70년의 총누적재정지출은 약 3143조원으로 추계되었다. 반면, 2024년도부터 지급대상을 노인의 70%에서 100%로 확대하고, 기준연금액을 33.3만원의 물가 반영 값에서 40만원으로 인상하는 보편적 강화 시나리오에서는 2023~70년의 총누적재정지출이 약 5510조원으로, 현행 제도를 유지하는 안에 비해 약 75% 더 높았다. 하지만 선정기준선을 2023년 수준으로 고정하고 물가상승률에 연동하는 선별적 강화 시나리오에서는 수급자의 규모가 매해 노인의 70%에서 23%로 점진적으로 감소하게 된다. 이에 따라서 기준연금액을 2024년도부터 40만원으로 인상하더라도 총재정지출은 2012조원으로 현행 제도를 유지하는 안에 비해 약 36% 감소하게 된다. 특히 현행 제도를 유지했을 때와 비교하여 감소하는 재정지출을 이용하면 기준연금액을 2070년까지 57만원까지 높일 수 있다.

한편, 기초연금제도 개혁은 국민연금제도와 연계하여 고려되어야 한다. 고령화가 심화되고 국민연금제도가 성숙됨에 따라서 기초연금제도는 재정지속성을 높이고 빈곤개선 효과를 높이기 위해 대상 선정방식의 선별적 성격을 강화하고 기준연금액을 높이는 방안을 고려할 필요가 있다. 이를 위해서는 국민연금이 공적 노후소득보장제도로서의 역할을 수행하고 개인연금제도가 활성화되어 다층연금제도의 소득보장성이 강화되어야 한다. 이에 따라서 궁극적으로는 기초연금은 상대적으로 경제적 여건이 열악한 노인을 대상으로 소득을 지원하며, 국민연금과 개인연금은 상대적으로 경제적 여건이 나은 노인의 소득을 보장하는 방향을 고려해 볼 수 있다.

<중첩세대모형을 통한 DC형 국민연금제도 분석>

제4장에서는 이질적 경제주체 중첩세대모형(heterogenous agent OLG 모형)의 균제 일반균형 분석을 통해 각 연금제도와 경제환경에서 각 연령층 및 소득계층이 어떻게 내생적으로 반응하는지를 분석한다. 앞 장의 재정추계모형에서의 동일한 ‘성별×연령×가입기간’ 그룹은 동질적 경제주체로 구분되어 다양한 분포 효과를 분석하기 어렵고, 이자율 및 임금 등 거시변수들의 내생적 변화를 고려하지 않는 단점이 존재하여, 이를 극복하여 심도 깊은 분석을 하기 위함이다.

본 연구에서는 2070년 인구구조를 가정하여 DB형 연금제도가 지속될 때 발생할 수 있는 문제점을 살펴보고, DC형 연금제도로 개혁 시 각 연령층과 소득계층이 어떻게 반응하는지를 비교하였다.

2070년과 같이 고령화된 인구구조에서 DB형 연금제도에서는 보험료율을 9%에서 18%로 인상하더라도 여전히 정부지원이 필요하며, 그 규모는 GDP 대비 8.8%에 달할 것으로 추정된다.
반면, DC형 연금제도로 개혁할 경우, 정부의 재정부담이 크게 줄어들며, 국민연금기금의 지속가능성이 높아진다. 총생산 및 노동연령의 평균 생활수준이 향상되나, 소득대체율이 낮아져 노후소득보장이 어려워져 연령층 간의 격차가 DB형 연금제도에 비해 심화될 수 있는 단점도 존재한다. 즉, DC형 연금제도에서는 가계가 스스로 노후에 대비하기 위해 저축을 늘림에 따라 이자율은 하락하고 임금률은 상승하여 은퇴연령층과 노동연령층 간의 불평등이 악화될 가능성이 있다.

따라서 DB형의 재정지원 일부를 DC형 연금제도에 보조적으로 사용하여, 노동연령층과 은퇴연령층 모두에게 경제적 이익을 제공하는 혼합방안도 고려할 수 있다. 혼합방안을 고려할 때 DC형의 총생산과 세후소득이 기본적으로 더 높으며, 기금수익률이 경상성장률보다 높은 상황에서는 부과방식 연금이 장기적으로 비효율적이기 때문에 정부지원금을 고려한 DC형이 DB형보다 더 효율적일 수 있다.

<공적연금제도의 개혁 방향>

제5장에서는 국민연금 개혁에서의 법률적 쟁점을 검토하고, 해외 주요국의 연금개혁 과정에서의 사회적 합의 사례를 분석하며, 공적연금 구조개혁 방안의 타당성을 살펴보고 단점을 보완할 수 있는 기초연금 재구조화와 보충연금 도입방안을 검토해 본다. 마지막으로 다양한 우리나라 공적연금제도의 쟁점에 대해 논의해본다.

국민연금 개혁은 법률 개정을 필수적으로 수반한다. 헌법에서 보장하는 재산권과 신뢰보호원칙, 과잉금지원칙 등을 고려해야 한다는 점에서 법적 검토가 필요하다. 특히 국민연금의 강제가입과 보험료 징수의 법적 타당성에 대한 헌법재판소의 판례가 중요한 참고자료로 사용된다.

보험료율과 소득대체율 조정은 국민연금 재정의 지속가능성 확보를 위한 주요 수단이다. 재산권을 침해하더라도 신뢰침해를 최소화하고 비례의 원칙에 충실하도록 입법적 조치를 취한다면 헌법 법리 내에서 개혁이 허용될 수 있다.

연금개혁은 사회적 합의를 통해 추진되는 것이 바람직하다. 이는 다양한 이해관계자들이 연금개혁에 참여하고, 각자의 입장을 조정하여 합의를 이루는 과정이 필요하다는 뜻이다.

우리나라는 핀란드와 같은 사회적 대화형 개혁이나 스웨덴과 같은 정당합의형 개혁을 하기에 적합하지 않은 것으로 보인다. 우리나라는 노조가입률이 낮고, 자영업자 및 취약노동자들을 대표할 조직이 없으며, 노사정위원회 등에서 사회적 대화에 대한 전통이 취약한 것이 현실이다. 또한 우리나라 정치체계가 양당제하에서 극단적 대결주의적 정당정치를 하고 있는 현실도 고려할 필요가 있다.

따라서 우리나라에서는 독일, 영국, 일본의 사례를 검토하여 정부가 주도하는 공적협의형이 연금개혁의 성공 가능성을 높일 수 있을 것으로 보인다. 소수의 전문가로 구성된 연금개혁위원회를 구성하여 우리나라가 처한 상황을 객관적으로 분석하여 연금개혁 방향과 원칙을 제시하고, 정부가 이를 수용하여 연금개혁을 추진할 필요가 있다.

현재 DB형 연금제도는 보험료율 인상, 소득대체율 인하, 연금수급개시연령 조정 등 모수 조정만으로 연금재정의 지속가능성을 제고하기 어렵고, 낙관적인 인구전망을 바탕으로 정책방안을 도출하고 있는 한계가 존재한다.

따라서 적립식 신연금 도입에서 발생할 수 있는 투자수익률 문제, 사망률 및 인금상승률 전망 오차, 소득재분배 문제 등을 해결하고, 노후소득 수준을 제고할 수 있는 수단을 적극 검토할 필요가 있다.

이와 함께 기초연금 재구조화와 보충연금 도입방안을 논의한다. 기초연금의 재구조화는 국민연금의 사각지대에 놓인 계층을 보호하기 위한 방안으로, 저소득층의 노후보장을 강화하는 것이 목표이다. 선별적 기초연금제도를 운영하는 핀란드와 스웨덴, 보편적 기초연금제도를 운영하는 캐나다의 사례를 토대로 우리나라의 기초연금 방향성에 대한 시사점을 얻고자 하였다. 우리나라는 핀란드/스웨덴의 기초연금/보충연금 제도를 참고하여 기초연금/보층연금 대상자를 줄이고 저소득 고령자의 최소한의 노후소득을 보장할 수 있도록 설계할 필요가 있다.

마지막으로 국민연금 보험료 인상방안, 법적 가입기간 확대 및 기준소득월액 상한 인상을 통해 충분한 노후소득 확보방안, 연금수급개시연령 연장에 따른 소득공백기 문제, 국민연금과 공무원연금 등 직역연금 간 형평성 제고를 위한 통합방안 등에 대해 간략하게 논의하였다.

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정책연구시리즈 지역 혁신 클러스터 확충방안 연구
본 연구는 지역 클러스터들에 속한 사업체들의 성장을 실증분석하고 사례 분석을 통해 지역 혁신 클러스터의 성공요인을 식별하고자 하였다. 본 연구에서는 클러스터 식별로부터 출발하기보다 실용적인 관점에서 우리나라 산업 클러스터 정책의 모태라고 할 수 있는 산업단지 데이터를 광업제조업조사와 연계하여 분석하였다. 실증분석은 다음과 같은 연구질문에 대답하고자 시도하였다: (1) 클러스터에 속한 사업체들은 그렇지 않은 사업체에 비해 성장 면에서 우수한 성과를 보여주고 있는가? (2) 지역 클러스터 사업체의 어떠한 속성들이 사업체의 차별적 성장에 기여하며, 특히 지역 내 혁신역량과의 연계를 관찰할 수 있는가? (3) 클러스터 소속 여부는 글로벌 금융위기와 같은 위기 이후 회복 과정에서 어떠한 효과를 보여주는가?

또한 사례 연구에서는 판교테크노밸리와 원주의료기기클러스터를 대상으로 이들의 현황 및 성공요인과 현재 도전과제를 분석하고 이로부터 시사점을 도출하고자 하였다.

본 연구의 결과와 정책 시사점은 다음과 같이 요약될 수 있다.

첫째, 산업단지에 속한 사업체들은 그렇지 않은 사업체에 비해 전반적으로 고용이나 생산 면에서 성과가 우수한 것으로 나타났다. 분석모형에 따르면, 산단 소속 사업체들은 그렇지 않은 사업체에 비해 전체 분석기간 동안 고용, 생산 및 부가가치 측면에서 대체로 3~5% 추가 효과를 보였고, 이는 거의 모든 산단 유형에서 확인된다. 한편, 산단 내 사업체들의 성과는 해당 지역의 혁신역량과 뚜렷한 상관관계를 보이지 않아, 지역 내 혁신 주체와의 협력이 사업체 성과에 별다른 영향을 미치지 않음을 시사한다.

둘째, 적어도 실증분석을 통해서는 일부 클러스터 정책(경제자유구역 및 연구개발특구)의 부가효과가 확인되지 않았다. 추가 연구를 통해 확인되어야 하겠지만, 본 연구의 분석 결과는 기존 클러스터 정책의 성과가 중복 지정/투자 등의 이유로 뚜렷이 시현되지 못하고 있으며, 따라서 향후 클러스터 정책 추진에 보다 신중할 필요가 있다는 점을 시사한다. 최근 정부는 ‘기회발전특구’ 제도를 새로이 도입 중인데, 부처별 클러스터 정책이 광범위하게 추진 중이라는 점에서 지금까지의 정책 효과를 검토하고 이미 투입된 자본 투자를 최대한 활용할 수 있도록 기존 클러스터와의 연계를 확인하는 등의 노력이 필요할 것으로 사료된다.

셋째, 지역 클러스터에 속한 사업체는 그렇지 않은 사업체에 비해 경제위기 등 외부 충격으로부터의 회복이 상대적으로 양호한 것으로 나타났다. 이는 클러스터 내 업종의 집적과 이를 통한 정보 공유, 자원에 대한 접근 가능성 등의 이점에 따른 것으로 보이며, 향후 지속가능하고 우수한 회복력을 지닌 지역경제 생태계의 조성을 위해 충분히 고려해야 할 부분이다. 또한 사례 연구 결과가 보여주듯이, 지역 혁신 클러스터의 형성과 발전을 위해서는 지역의 주도적인 역할과 기획관리 역량 확보가 핵심적인 성공요인 중 하나라는 점에 주목할 필요가 있다. 사례 연구 결과의 일반화에 유의해야겠지만, 분석 결과 도출된 핵심 성공요인 ― 지자체가 주도하는 기획, 혁신 주체 간 긴밀한 연계, 자원 동원을 위한 협력적 거버넌스 구축 등 ― 은 지역 혁신 클러스터의 성공을 위한 중요한 시사점을 제공한다.

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연구보고서 외국인직접투자의 성과와 정책과제
많은 나라들이 외국인직접투자 유치를 위해 노력하고 있는 이유는 외국인직접투자가 경제성장에 기여하는 바가 크다는 기대 때문이다. 한국도 예외는 아니다. 1997년 외환위기 이후 한국은 기존 소극적 외국인직접투자 정책에서 전환하여 적극적으로 외국인직접투자 유치를 위해 노력하고 있다. 현재 한국은 외국인투자기업에 자유무역지대, 외국인투자지역, 경제자유구역 등을 통한 다양한 입지 지원을 하고 있을 뿐 아니라 외국인투자촉진법에 의해 조세와 재정 지원을 하고 있다. 이런 정부의 노력에도 불구하고 국내 외국인직접투자 유치규모는 크지 않고, 반면 국내기업의 해외투자 금액은 꾸준히 증가하는 추세이다.

한국 정부의 다양한 외국인직접투자 지원 정책이 지속되기 위해서는 외국인직접투자가 한국경제 전반에 미치는 긍정적 파급효과가 지원의 규모보다 크다는 가정이 검증되어야 한다. 그러나 이 가정이 검증된 것은 아니다. 한국에 진출한 외국인직접투자의 생산성 파급효과 등에 대한 실증적 연구의 경우 긍정적 연구 결과와 함께 부정적이거나 별 효과가 없었다는 연구 결과가 공존하고 있다. 또한 외국인투자기업의 성과를 국내기업과 비교한 기존 실증연구에서도 두 상반된 결과가 공존하고 있는 실정이다.

기존 실증연구에서 상반된 결과가 공존하는 가장 큰 이유로 지적될 수 있는 것이 통계의 제약이다. 기존 연구의 분석대상 외국인투자기업의 범위가 작은 이유는 정부가 공개하는 외국인투자기업의 정보가 극히 제한적이기 때문이다. 본 연구는 산업통상자원부에서 제공받은 한국에 진출한 외국인투자기업 전수자료를 이용하여 그 성과를 분석함으로써 이런 기존 연구의 한계를 극복하기로 한다. 구체적으로 첫째, 성향점수 매칭(Propensity Score Matching) 분석을 통해 제조업과 서비스업을 대상으로 기업단위에서 외국인투자기업과 국내기업 간 성과에 유의한 차이가 나타나고 있는지를 살펴보기로 한다. 둘째, 제조업을 대상으로 FDI가 국내기업의 생산성에 미치는 영향을 추정하기로 한다. 이를 위해 사업체 단위로 생산성을 추정하고, 이를 이용하여 외투기업이 동일산업 국내기업과 전후방산업 국내기업에 미치는 영향을 동시에 고려하여 FDI의 생산성 파급효과를 추정한다.

2019년 KIS-DATA에 존속하는 기업을 대상으로, 업력과 규모, 임금수준, 부채비율 측면에서 외투기업과 비슷한 성향을 나타내는 국내법인을 대조군으로 설정하여 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 생산성 지표인 노동생산성 및 1인당 영업이익액 측면에서 살펴보았을 때, 제조업과 서비스업 모두에서 외투기업이 국내기업에 비해 더 높은 성과를 나타낸다는 가설을 지지할 실증적 증거를 발견할 수 없었다. 서비스업의 경우 도리어 국내법인이 외투법인보다 더 좋은 성과를 나타내었다. 둘째, 최근 5년간(2015~19년) 1인당 부가가치액 평균 연간 증가율과 매출액 평균 연간 증가율로 측정한 성장성 측면에서 제조업과 서비스업 모두 외투기업이 국내기업에 비해 더 높은 성장성을 나타낸다는 가설을 지지할 실증적 증거를 발견할 수 없었다. 셋째, 매출액 대비 R&D 비중과 교육훈련비 비중으로 측정한 혁신성 측면에서 제조업의 경우 외투기업이 국내기업에 비해 더 높은 혁신성을 나타낸다는 가설을 지지할 실증적 증거를 발견할 수 없었다. 다만, 서비스업의 경우 매출액 대비 R&D 비중 비교에서 외투기업이 국내기업보다 유의미하게 우월한 성과를 나타낸다는 증거를 발견할 수 있었다.

2003년부터 2019년까지 통계청의 「광업·제조업조사」에 존속하는 사업체를 대상으로 FDI 법인사업체가 제조업 국내기업의 생산성에 미치는 영향을 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 다른 효과를 통제한 후 광공업 외투기업이 국내기업에 비해 8% 정도 생산성이 더 높은 것으로 추정되었다. 둘째, 수준(level) 통계량으로 분석한 결과 FDI는 국내기업의 생산에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 부정적 결과는 경쟁효과를 통해 동일산업에 주는 영향, 외투기업이 전방산업에 중간재를 공급하면서 전방산업의 생산성에 영향을 주는 전방연계효과, 외투기업이 후방산업의 생산물을 수요하면서 후방산업 생산성에 영향을 주는 후방연계효과 모두에서 나타났다. 다만, 대규모 외투법인의 경우 동일산업에 속한 기업의 생산성에 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 셋째, 시간이 지날수록 생산성 높은 외투기업의 성장이 후방산업의 생산성에도 긍정적인 영향을 주고, 이 긍정적인 영향은 시간이 지날수록 커지는 것으로 나타났다. 대규모 외투법인의 경우 이 효과가 더 크게 나타났다. 동일산업과 전방산업에서는 시간이 지나도 긍정적인 효과가 발생하지 않았지만, 중간재 생산 비중이 높은 산업의 경우 FDI가 전방산업 생산성 증가율에 유의미한 긍정적 영향을 주었다.

FDI가 국내기업의 생산성에 부정적인 영향을 미치고 있다는 본 연구의 결과는 한국의 외국인직접투자 지원 정책이 그 고유의 정책목적을 달성하고 있냐는 물음에 심각한 의문을 던져주고 있다. 본 연구 결과의 주요 시사점은 향후 FDI 유치 정책은 양보다 질 위주로 가야 한다는 것이다. 이를 위해서는 FDI 총액뿐 아니라 외투기업이 한국경제에 미치는 영향을 생산성과 고용 등 다양한 측면에서 측정할 수 있는 지표를 개발하고, 이를 바탕으로 FDI 정책을 평가하고 발전시켜야 한다. 현재 투자액과 고용규모 등으로 한정되어 있는 외국인직접투자 유치를 위한 정부 지원 기준도 성장성을 고려한 다양한 지표를 포함하도록 개선할 필요가 있다. 또한 한국의 향후 FDI 정책의 초점은 양질의 기업 유치와 함께 유치한 기업이 지속적 성과를 낼 수 있는 기업환경을 조성하는 데 맞추어야 할 것이다.

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정책연구시리즈 금융의 혁신과 경쟁촉진을 위한 중장기 전략 연구: CBDC 기반 은행산업 구조개편의 효과와 한계에 대한 이론적 검토
□ 디지털 금융혁신은 금융산업의 발전을 견인하고 금융소비자의 편익을 제고하기도 하지만, 2023년 실리콘밸리은행의 뱅크런 사태를 통해 확인한 바와 같이 전례 없는 속도의 뱅크런을 초래할 수도 있음.
- 오픈뱅킹, 온라인 예금중개, SNS를 통한 빠른 정보 교환 등 디지털 기술로 인해 예금자들은 전통적인 오프라인 뱅킹 시대에 비해 예금을 훨씬 더 빠른 속도로 은행 간 이동시킬 수 있게 되었고, 이에 따라 과거에 비해 훨씬 빠른 속도의 뱅크런이 발생할 수 있게 되었음.

□ 최근 유럽의 중앙은행 전문가들은 뱅크런 위험을 완전히 제거하면서도 자금중개의 효율성을 기존과 같이 유지하는 방안으로
(1) 중앙은행이 예금을 독점적으로 수취하고,
(2) 이 예금을 패스스루 형태로 은행에 대출하면,
(3) 은행이 이 자금을 기반으로 민간차주에 직접 대출하는 새로운 시스템을 제시하였음.
- IMF 이사와 산마리노 중앙은행의 총재를 역임한 Biagio Bossone는 예금을 중앙화(centralization of deposit taking)하면 중앙은행의 신뢰성이나 법정화폐 발권력 등으로 인해 뱅크런 위험이 제거되고,
- 패스스루 형태로 대출을 분산화(decentralization of lending)하면 중앙은행이 독점적으로 수취한 예금이 은행으로 흘러 들어가서 대출재원으로 사용될 수 있기 때문에 자금중개를 제약하지 않는다고 주장
- 다만, 이러한 주장에 대하여 경제이론에 기반한 경제학적 근거는 제공하지 않았음.
- 최근 중앙은행전자화폐(Central Bank Digital Currency: CBDC)에 대한 개념적 논의가 확대되고 있는데, 중앙은행이 CBDC를 전 국민에게 소매형으로 발행하면 사실상 전 국민으로부터 직접 예금을 수취할 수 있게 되기 때문에 상기의 중앙은행 예금독점화 아이디어를 기술적으로 뒷받침할 수 있게 됨.

□ 본고는 엄밀한 경제이론 분석을 통해 소매형 CBDC를 활용하여 중앙은행이 예금을 독점하고 패스스루 형태로 민간은행이 대출을 하게 하는 새로운 은행시스템의 효과를 분석
- 본고는 중앙은행이 결제성 예금을 독점하되 순수저축성 예금은 민간은행이 여전히 수취하고,
- 민간은행이 대출을 하고 싶을 경우 중앙은행에 대출재원을 요청하면 중앙은행은 요청받은 금액만큼 민간은행에 장기로 예금하며,
- 민간은행 시장에 기존의 은행뿐 아니라 핀테크, 빅테크가 진입할 수 있도록 경쟁을 활성화하는 방안의 효과성을 분석하였음.

□ 분석 결과, 소매형 CBDC를 활용한 상기의 신규 은행시스템에서는 뱅크런 위험이 완전히 제거되면서도 자금중개의 효율성이 기존 은행시스템에 비해 개선되는 것으로 나타남.
- 뱅크런 방지 측면
기존의 은행시스템에서는 예금자들이 모종의 이유로 은행을 불신하여 대량 인출을 요구하면 은행은 대출을 조기청산하여 현금화해야 하는데, 이 경우 당장 인출을 요구하지 않고 기다리고 있던 예금자들에 대하여 미래에 예금을 상환할 재원이 없어지는 것이므로, 모든 예금자가 너 나 할 것 없이 뱅크런에 동참하는 문제가 발생
그러나 신규 은행시스템에서는 예금자들이 모종의 이유로 중앙은행을 불신하여 대량 인출을 요구하더라도 중앙은행은 발권력이나 정부로부터의 차입 또는 재정지원 등 특별한 권한을 사용하여 예금을 상환할 수 있기 때문에 대출을 조기청산하여 현금화할 필요가 없음. 따라서 지금 당장 인출할 필요가 없는 예금자는 예금인출을 요구하지 않게 되어 패닉에 기반한 뱅크런이 발생하지 않게 됨.
- 자금중개의 효율성 개선 측면
기존 은행시스템에서는 차주가 대출을 받으면 대출금의 일부를 거래과정에서 타은행으로 이체하기 때문에 대출을 집행한 은행은 유동성 유출을 경험하게 되고, 유동성 유출에 대응하기 위해 충분한 유동자산을 확보해야 하며, 이러한 유동성 관리 부담으로 인해 대출가능액이 제한되어 국민경제가 원하는 수준만큼 대출을 공급할 수 없음.
신규 은행시스템에서는 모든 경제주체가 중앙은행에 결제성 예금을 맡기기 때문에 모든 이체가 중앙은행 내부의 자은행 이체가 됨. 즉, 대출이 아무리 많이 집행되더라도 중앙은행이 유동성 유출을 경험하지 않게 되고 대출가능액에 제한이 없어지므로 국민경제가 원하는 수준의 대출을 항상 공급할 수 있게 됨.

□ 그러나 소매형 CBDC에 기반한 상기의 은행산업 구조개편안은 다음과 같은 다양한 현실적 한계도 노정하고 있음.
- 시장규율 약화
결제성 예금은 은행이 예금자의 신뢰를 조금이라도 상실하면 뱅크런으로 이어지기 때문에 은행의 도덕적 해이를 규율하는 효과가 있다는 논의가 있으나, 신규 은행시스템이 도입되면 중앙은행이 결제성 예금을 독점하여 뱅크런이 사라지므로 이러한 규율 효과가 약화될 것이라는 우려가 있음.
- 중앙은행의 정책수단의 복잡성 문제
중앙은행이 결제성 예금을 받고 패스스루 대출을 은행에 제공하면, 통화정책에 집중하기 어렵다는 우려가 있음.
- 정치적 대출의 문제
중앙은행이 패스스루 대출을 통해 민간은행의 민간차주에 대한 대출에 중요한 역할을 담당하므로 이 과정에서 정치적 관여가 이루어져 비효율적인 방향으로 대출이 이루어질 수 있다는 우려가 있음.
- 경쟁 확대에 따른 신용리스크 증가
상기 신규 은행시스템은 결제성 예금과 관련된 유동성 위험은 제거하지만 대출경쟁의 확대를 통해 신용 위험이 증가할 것이라는 우려가 있음.
- 정보 집중 문제
중앙은행이 결제성 예금을 독점하면 국민의 모든 경제활동의 이면에 있는 지급결제 정보가 중앙은행에 집중되면서 소위 빅브라더 현상이 우려된다는 의견이 있음.

□ 상기와 같이 다양한 한계가 존재하므로 소매형 CBDC를 활용한 신규 은행시스템을 당장 우리 경제에 도입하는 것은 무리가 있으나, 다음과 같은 시사점을 얻을 수는 있음.
- 유동성 관리, 대출 공급, 뱅크런 등 은행시스템의 구조적 요인에 대한 이해를 넓힐 수 있음.
- 은행시스템 전반이 아닌 일부 국소적인 영역, 예컨대 특화전문은행이 필요한 영역, 지방은행의 역할 확대가 필요한 영역 등에 있어서는 유동성 위험을 최소화하면서 대출을 확대할 필요가 있는데 이러한 영역에서 상기 신규 은행시스템의 제한적인 적용을 고려할 수 있음.
- 중장기적으로 디지털 금융의 발전 과정에서 디지털 뱅크런이 크게 우려되고 유동성 제약에 따른 대출 부족 문제가 심화될 경우 상기 신규 은행시스템을 하나의 가능성으로 고려할 수 있음.

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정책연구시리즈 국가 챔피언 기업 육성정책: 산업정책에서 승자 선정 전략의 효과와 시사점
기술패권 경쟁 심화, 탄소중립 전환 등 산업환경 변화 속에 국가의 전략적 수단으로 선별적 산업정책이 부상하는 가운데 본 연구는 선별적 산업정책의 주요 수단인 ‘국가 챔피언 기업 육성정책’을 집중 조명한다. 구체적인 정책으로 우리나라에서 시행된 ‘월드클래스300’ 사업의 효과를 분석한다. 또한 챔피언 기업 육성정책의 해외 사례를 통해 시사점을 제시한다. 본 연구의 목적은 분석 결과를 바탕으로 선별적 산업정책을 효과적으로 설계하기 위한 개선방안을 제시하는 것이다. 제2장에서는 선별적 산업정책의 위상 및 역할을 살펴본다. 이를 위해 산업정책의 개념적 틀을 소개하고, 우리나라의 선별적 산업정책 현황을 제시한다. 그리고 선별적 산업정책의 효과와 설계방식에 대해 논의한다. 제3장에서는 최근 10년간 한국의 산업성장 추이를 산업별, 기업규모별 기업활동 및 생산성 추이를 통해 살펴본다. 제4장에서는 국가 챔피언 기업 육성정책의 효과를 분석한다. 우리나라의 대표 챔피언 기업 육성정책으로 월드클래스300 사업을 선정하여 해당 사업의 정책 시행방식을 소개하고 사업의 효과를 분석한다. 마지막으로, 제5장에서는 해외 사례를 통한 시사점을 논의하고 선별적 산업정책의 개선방안을 제시한다.

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연구보고서 경제안전보장과 공급망 강화 전략 연구
미중 전략경쟁과 더불어 팬데믹, 기후위기 및 지정학적 위험 증대로 경제안전보장과 공급망 정책은 최근 우리나라의 경제정책에서 가장 중요한 화두가 되고 있다. 본 연구는 경제안전보장의 중요성이 부각된 요인과 대응방안을 지경학적 관점, 경제적 관점 및 주요 부문별 해외사례 비교 등을 통해 고찰하고, 경제안보를 강화하기 위한 전략을 모색하는 데 주요 목적을 두고 있다. 본 연구를 통해 제시하는 경제안보 관련 정책 방향은 다음과 같다. 첫째, 첨단산업의 제조역량을 더욱 끌어올리고 관련 첨단기술을 적극 육성하여 한국의 전략적 우위를 달성한다는 목표하에 산업정책을 더욱 유기적으로 통합하여 운영할 필요가 있으며, 중국에 대한 의존도를 제어하여 공급망 취약성을 축소시킬 필요가 있다. 둘째, 단순한 중간재 공급처의 국내화 및 국산화는 지양하는 것이 바람직하며, 공급망 다변화를 위한 국제 공동 투자 및 연구/개발 협력 등에 정부가 보다 적극적으로 참여하여 민간의 다변화 투자를 지원할 필요가 있다. 셋째, 기술개발 방향이 유사한 중소/중견 기업에 대기업들이 일부 기술 노하우를 공유하며 성장하는 전략을 취했던 것이 국내 디스플레이산업의 높은 국산화율과 국제경쟁력의 요인으로 밝혀졌다. 따라서 첨단전략산업의 국내화 정책을 추진하는 경우, 정부는 공급망 기업의 기술역량을 제고하기 위해 지원을 강화하고 관련 협회는 첨단산업 내 기업과 공급망 기업 간 협력을 강화할 수 있는 다양한 채널을 마련할 필요가 있다. 넷째, 광물자원의 안정적 수급을 위해 적극적인 연구개발(R&D) 투자와 국제협력, 그리고 투자재원 마련이 시급하다. 광물자원 개발기술을 대상으로 한 R&D 투자를 적극 확대하고 이를 국제협력의 수단으로 활용하는 방안을 모색할 필요가 있으며, 대규모 투자를 지원하기 위해 구체적인 재원 마련 방안을 모색해야 할 것이다. 다섯째, 첨단전략산업의 공급망 위기가 국가 위기 상황과 같은 파급력을 지닐 경우, 해당 산업의 공급망 위기 해결을 위해 국방물자 조달에서 취하고 있는 ‘공급의 유연성’ 확보 전략을 고려하고 신속 조달이 가능토록 관련 제도를 정비할 필요가 있다. 여섯째, 첨단전략산업의 경쟁력 제고를 위한 에너지 인프라 투자로 전력 생산능력 확충을 우선적으로 추진하고, 전력계통 연결 및 확장, 스마트그리드 구축, 에너지 자원 다변화 등 에너지효율화 방안을 동시에 추진할 필요가 있다. 수자원인프라와 관련해서는 수자원인프라의 다목적화, 대체 수자원 활성화, 신규 수자원인프라 구축 등을 통해 양적인 안정성을 확보함과 동시에 초순수의 안정적 공급을 위해 초순수 수급계획과 함께 국산화 등의 기술개발 역량을 강화할 필요가 있다. 마지막으로 해외 네트워크와 글로벌 물류 거점을 마련하는 동시에 글로벌 물류기업을 육성하는 등 국가물류전략을 시급히 수립 및 추진하여 물류망 변화에 대한 적응력을 강화하고, 공급망 정책의 효과성을 높일 필요가 있다.

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정책연구시리즈 대리점거래 실태분석과 정책방향
2015년에 제정된 대리점법은 매년 대리점거래 서면실태조사를 실시하도록 규정한다. 이에 따라 2017년부터 공정거래위원회는 매년 대리점거래 실태조사를 실시하고 있으며, 이를 통해 대리점거래에서 발생하는 불공정거래 관행을 파악하고 개선하고자 했다.

본 연구는 이렇게 수년 동안 이어진 실태조사의 결과를 점검하며, 개선을 위한 정책제언을 하고자 한다. 기본적으로 대리점거래 실태조사 결과는 불공정거래가 발생하는 거래 조건에 대해 담고 있다. 짧은 계약기간이나 공급업자 유통채널의 변화, 전속거래를 비롯한 거래 의존도 등이 그것인데, 기존 실태조사 결과는 업종 간의 비교만 주로 포함하고 있어 불공정거래의 조건을 파악하는 데에 한계가 있었다. 따라서 본 연구에서는 같은 업종 내 기업 간의 거래 조건 차이에 의한 불공정거래 발생 가능성을 살펴보고자 한다.

분석대상은 <2021년 대리점거래 실태조사>에서 조사된 화장품업종이다. 해당 실태조사의 설문문항 구성부터 주요 불공정거래의 요인에 대한 지표를 살펴보았으며, 실증분석에서 활용 가능한 문항을 가려낼 수 있었다. 이러한 문항들을 활용하여 공급업자와 대리점의 불공정거래 조건들을 분석하였다.

먼저, 공급업자의 거래 불만족도를 형성하는 요인들을 검토하였다. 공급업자는 시장점유율이 높은 상위 업체인 경우, 대리점채널에 대한 거래 의존도가 낮은 경우에 거래 만족도가 높은 것으로 나타났다. 이는 시장점유율이 낮은 업체나 대리점에 의존도가 높은 기업일수록 만족도가 낮음을 뜻한다. 모두 협상력과 관련된 부분으로, 협상력이 높은 업체들이 실제로도 대리점과의 거래를 수월하게 하고 있음을 나타낸다고 볼 수 있다.

대리점의 거래 불만족도 형성요인도 확인하였는데, 보도자료에서 언급된 불공정거래 요인들이 실제로도 거래 만족도에 영향을 미치는지 밝혔다. 여기에 관련된 요인으로 짧은 계약 주기, 온라인 등의 공급업체 유통채널 다변화, 영업지역 미설정 등이 있으며, 모두 대리점거래에서 불공정거래가 빈번하게 발생하는 조건으로 볼 수 있다.

다만, 전속대리점 여부는 그 효과가 불확실한 것으로 나타났다. 전속대리점들이 경험하는 불공정거래의 종류가 많은 것은 확인했으나, 거래에서 불만족도가 높아진다고 보기는 어려웠다. 이는 전속대리점 계약을 통해 공급업자에 대한 의존도가 높아질 때 불공정거래 경험도 많이 겪게 되나, 안정적인 거래로 인한 만족도는 높은 것으로 보인다.

추가적으로 분석한 공급업체 요인들은 대리점의 불공정거래 경험에 큰 영향을 주지 않는 것으로 나타났다. 대리점이 불만을 느끼는 데에는 대리점의 개별적인 계약 조건이나 특성이 더 큰 영향을 미치는 것으로 보인다.

이러한 결과를 바탕으로 본 연구는 몇 가지 시사점을 제안한다. 우선, 대리점거래 서면실태조사를 업종별로 심도 있게 분석하면 대리점거래에서 발생하는 불공정거래 요인들을 식별 및 확인이 가능하다. 이는 대리점거래 실태조사의 활용도를 높여 공정위의 모니터링 기능을 효율화하는데 도움이 된다. 둘째로, 서면실태조사 문항에서 조사의 효용성을 높이기 위해 정량적인 문항에만 국한하지 말고 서술형 문항도 추가할 필요가 있다. 대리점거래에서는 거래 당사자 사이에 다양한 일이 발생할 수 있으며, 이를 정량적인 문항으로 파악하는 것에 한계가 있다. 응답자의 부담이 적은 방향으로 서술형 문항들도 설계하여 추가할 필요가 있다. 마지막으로 지금까지 진행된 실태조사 문항 및 응답률을 검토하면서 불필요한 문항들은 제외할 필요가 있다. 응답자에게 자칫 부담만 주고 활용 가치는 떨어질 수 있기 때문이다. 조사 후의 활용도를 고려하여 서면실태조사의 문항을 지속적으로 개선하고, 조사데이터를 시계열로 축적해 나갈 필요가 있다.

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연구보고서 경제·사회구조 변화를 고려한 거시경제모형 체계 구축
본 보고서에서는 거시경제 환경 변화에 대응하여 세 가지 측면에서 경제모형을 분석하고자 하였다. 첫째, 코로나19 위기를 맞으며 경기 변동과 불확실성이 급격히 확대되는 상황에서 경제 상황을 적기에 파악할 필요성은 높아졌으나, 국내총생산(GDP) 등 주요 지표는 시차를 두고 발표된다는 한계가 있었다. 본 보고서에서는 통상적인 저빈도 자료와 함께 민간에서 제공되는 고빈도 자료를 활용하여 모형의 성능을 시험하였다. 해당 분기의 자료가 축적됨에 따라 실시간 경제전망치가 실적치에 근접하여 실시간 경제전망 모형의 활용 가능성이 높은 것으로 나타났다.

둘째, 우리 경제가 코로나19 위기와 같은 비교적 큰 충격을 겪으며, 단기적 경기 변동뿐 아니라 경제구조의 변화가 발생하였을 가능성이 높다. 거시경제 정책의 관점에서 단기적 변동과 구조적 변화에 대해 다르게 접근해야 하나, 구조 변화는 대부분 직접 관측할 수 없다. 따라서 정책 대응에 활용하기 위해 비관측요인을 거시경제 모형으로 추정해야 한다. 본 보고서에서는 경기 순환적 관점에서 경제 상황을 파악할 수 있는 총수요압력와 통화정책 기조를 판별할 수 있는 실질중립금리를 추정하는 모형을 구축하고 추정 결과에 대해 논의하였다.

셋째, 우리 경제는 2019년을 정점으로 생산연령인구가 감소하고 있으며 향후에도 저출생/고령화 현상에 따른 급격한 인구구조 변화가 예상된다. 인구구조 변화는 노동투입에 영향을 미치며 우리 경제의 성장세를 둔화시키는 주요인으로 작용할 수 있다. 정부 재정이나 국민연금 재정건전성 관리를 위해 장기적 관점에서의 경제성장률 전망이 기초자료로 요구된다. 본 보고서에서는 통계청의 장래인구추계를 활용하여 2050년까지의 장기경제성장률을 전망하였다. 인구구조와 총요소생산성 증가세 등에 대한 다양한 시나리오 분석을 성장세 지속을 위한 정책방향을 제시하였다.

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정책연구시리즈 지역대학의 구조적 전환과 발전 방안
인구감소의 충격과 우리나라의 전방위적인 수도권 쏠림 현상으로 지역은 소멸 위기에 이르렀다. 지역산업은 붕괴되어 가고, 산업을 뒷받침하는 지역대학은 학생들의 선택을 받지 못하는 상황에 도달하였다. 이러한 외생적인 요인에 더해 지금까지 지역대학은 앞으로 도래할 위기에 대비하기보다는 현재의 어려움을 단순 해결하기 위한 대책 마련에만 집중하였다. 본고에서는 이러한 위기의식을 바탕으로 지역대학의 현 위기 수준을 짚어보며 해결 방안을 모색하고 지역대학이 앞으로 나아가야 할 방향에 대해 고찰하였다.

제2장에서는 2000년대 이후 정부의 지역대학 지원 정책과 대학규제 그리고 사립학교법 등에 대해 논하였다. 결론적으로 지금까지의 대학구조조정 정책들은 본래의 목적을 달성하지 못했을 뿐만 아니라 그 방향성이 대부분 지역대학 발전과 육성에 중점을 두다 보니, 오히려 지역대학의 연명을 도와주는 역할로 전락하였다. 특히 대학들은 대학규제와 재정지원 연계로 인해 정부 재정사업에 상당 부분 의존하게 되었다. 이로 인해 대학 경쟁력은 저하되었고, 경쟁력이 낮은 대학이 시장에서 자발적으로 퇴출되는 것을 막게 되어 교육부 진단 기준에 맞춘 소위 ‘좀비 대학’이 양산되었다. 또한 사립대학의 자발적인 퇴출을 위한 [사립대학 구조개선 지원에 관한 법률안] 등이 지속적으로 논의되었지만, 해산장려금과 관련한 쟁점이 해소되지 않으며 지역대학의 구조조정은 더딘 상황이다.

제3장에서는 인구감소 측면에서 대학 충원율 시나리오에 따라 다섯 가지 상황에 따른 2040년도의 비수도권 대학의 충원율, 특히 비수도권 사립대학의 충원율 수준을 예측하였다. 분석 결과, 대학 입학정원의 조정 없이 2040년 수도권 대학 충원율이 60~80%를 유지한다면 비수도권 대학의 충원율은 27~43.5% 수준으로 나타났다. 추가적으로 비수도권 국공립대 충원율이 60~80% 수준을 유지한다고 가정하면, 비수도권 사립대학 충원율은 10.8%에서 최대 38.4% 수준 정도로 전망되었다. 이는 모든 비수도권 사립대학의 학교 운영이 힘들 것으로 예상되는 결과로, 2040년에는 대부분의 비수도권 사립대학은 학생이 선택하지 않는 대학으로 전락할 수 있음을 시사한다고 볼 수 있다.

지방소멸 위기 측면에서 살펴보면, 읍면동 기준 소멸위험지역과 같은 지역 내 대학을 매칭한 결과, 수도권을 제외한 모든 비수도권 지역의 대학들이 심각한 소멸 위기에 처해 있는 것으로 나타났다. 지역별로는 충청권 41.5%, 호남권 41.2%, 강원권 55.6%, 영남권 28.9% 정도의 대학들이 소멸위험 읍면동 지역 내에 위치해 있다. 지방소멸이 지역 자체가 사라진다는 의미로 해석한다면 수치적으로는 두 곳 중 한 곳은 지방소멸로 인해 지역대학은 자연적으로 소멸되는 것으로 해석된다.

대학 진학 단계에서부터 재학 단계 그리고 졸업 단계를 중심으로 학생 선호 측면을 검토한 결과에서는 수도권 대학에 비해 비수도권 대학은 대학 진학 단계에서부터 학생들의 선택을 받지 못하고 있고, 재학 단계에서도 비수도권 대학 학생들이 수도권 대학으로 이동하는 경향이 일부 발견되는 것으로 추정된다.

마지막으로 지역대학 교수 10인을 심층 인터뷰한 결과, 교수들 모두 지역대학이 위기인 것으로 인식하고 있고, 지역대학의 경쟁력은 수도권 대학보다 낮고, 지역대학 교수들의 경쟁력 또한 낮다고 생각하는 것으로 조사되었다. 또한 재정상황은 비수도권 대학과 수도권 대학 모두 어렵지만, 비수도권 대학이 더 힘든 상황인 것으로 인식하고 있고, 기업의 지역대학에 대한 투자 수준은 거의 전무한 상황인 것으로 답변하였다. 대학규제와 관련해서는 수도권 정원 규제나 등록금 규제를 완화하는 것이 필요하지만, 지역을 위한 최소한의 안전판 마련이 필요하다는 의견도 제시되었다.

제4장에서는 대졸자직업이동경로조사 자료를 바탕으로 수도권 대학 선택의 결정요인과 고등학교에서 대학, 그리고 직장으로의 이동경로를 분석하였다. 우선 대학으로의 이동경로 분석 결과, 수도권 고등학교 졸업자가 수도권 대학으로 진학하는 비율은 30%, 비수도권 고등학교 졸업자가 비수도권 대학으로 진학하는 경우는 49%로 나타났다. 직장까지의 이동경로를 살펴보면, 수도권 고등학교와 수도권 대학을 졸업한 경우에 수도권에 직장을 얻는 비율은 93%, 비수도권에 직장을 얻는 비율은 7%로 나타났다. 비수도권 고등학교와 비수도권 대학을 졸업한 경우에 수도권에 직장을 얻는 비율은 19%, 비수도권에 직장을 얻는 비율은 81%로 나타났다. 전반적인 분석 결과, 고등학교와 대학교 간 지리적 위치의 연계성이 과거부터 강하게 이어져 오는 것으로 분석되었다. 수도권을 서울과 그 외 수도권으로 나누어 분석한 결과에서도 서울 소재 고등학교 졸업자가 서울 소재 대학에 입학하여 서울에서 취업하는 경우가 19%로 가장 높게 나타났다. 또한 서울 소재 고등학교와 비수도권 고등학교 학생 모두에게서 성적이 높을수록 서울 소재 대학으로의 이동과 서울에서 취업하는 비율이 높게 나타났다.

대학 선택 결정요인 분석 결과에서는 학생들이 대학 진학 단계에서 서울 소재 대학을 선택하는 주요인은 취업보다는 주변의 권유와 학교의 사회적 인지도 및 명성인 것으로 나타났다. 또한 성적이 높은 학생일수록 전공 적합도를 중요한 요인으로 고려하고 있음을 알 수 있었다. 직장 선택 결정요인 분석 결과, 고등학교와 대학교의 지리적 위치가 취업하는 데 있어 통계적으로 유의한 수준에서 주요한 요인임을 알 수 있었는데, 이는 적어도 학생들이 대학 진학 단계에서는 취업보다 대학 경쟁력과 같은 지표들을 더 중요하게 생각하지만, 결국 수도권이나 서울에 위치한 대학을 졸업하게 되면 같은 지역 내의 직장을 얻을 수 있다는 잠재적 이점을 누릴 수 있다는 것으로 해석 가능하다.

마지막으로 2009년부터 2015년까지의 대학 입학생을 기준으로 지역별로 타 지역 흡수율을 분석한 결과, 수도권 대학은 수도권 고등학교 출신 비중이 79.1%에 달하고, 충청권과 강원권 대학은 같은 지역 고등학교 출신 비중이 40%, 영남권과 호남권은 같은 지역 고등학교 출신 비중이 74%, 85%로 나타났다.

제5장에서는 2023학년도 1학년과 2학년 대학생을 대상으로 설문조사를 진행하여 수도권 대학 선택의 결정요인과 고등학교에서 대학으로의 이동경로를 분석하였다. 이동경로 분석 결과, 수도권 고등학교 졸업자가 수도권 대학으로 진학하는 비율은 38.4%, 비수도권 고등학교 졸업자가 비수도권 대학으로 진학하는 경우는 42.5%로 고등학교와 대학교의 지리적 위치가 같은 비율이 80.9%에 이르는 것으로 나타났다. 특히 서울 소재 고등학교 졸업자 중에서 서울 소재 대학으로 진학하는 비율은 67.0%, 비수도권 고등학교 졸업자 중에서 비수도권 대학으로 진학하는 비율은 82.7%로 고등학교와 대학교 간 지리적 위치의 연계성이 강하게 나타나는 것으로 분석되었다. 수도권 대학 선택 결정요인 분석 결과에서는 무엇보다 교육의 질과 평판이 수도권 대학을 선택하는 주요인인 것으로 도출되었다. 결국 교육의 질과 평판이 수도권 및 서울 소재 대학을 선택하는 결정적인 요인이라고 한다면, 반대로 학생들이 비수도권 대학을 선택하게 하기 위해서는 교육의 질과 평판을 제고하는 데 지역대학들이 모든 역량을 집중해야 함을 시사한다고 볼 수 있다.

이상의 분석 결과를 바탕으로 본고는 다음과 같이 지역대학의 구조적 전환과 발전 방안을 제안한다.

첫째, 정부는 [사립대학의 구조개선 지원에 관한 법률안] 등 관련 법령을 정비하여 사립대학이 유연하게 교육시장에서 퇴출할 수 있도록 퇴출환경을 마련해야 한다. 다만, 단시간에 해산장려금에 대한 사회적 합의를 이루기가 쉽지 않아 보여 한시적으로라도 예외 규정 혹은 특례 조항을 두어 교육시장에서 퇴출을 원하는 대학에 한해서만이라도 해산장려금을 지급하는 방안을 검토할 필요가 있어 보인다. 단, 해당 규정들은 사립대학이 학생 부족과 재정난으로 정상적인 학교운영이 어려워서 퇴출을 선택한 대학으로 국한하고, 부실대학 혹은 사학비리로 인해 퇴출을 우회적으로 선택하는 대학에 한해서는 제한을 두어야 할 것이다.

둘째, 지역대학은 선택과 집중을 통한 대학 경쟁력 확보에 전념해야 한다. 현재 많은 지역대학들은 경쟁력 있는 특정 학과 중심의 단과대학보다는 모든 학과가 속해 있는 종합대학을 표방하는 경향이 있다. 물론 여러 경쟁력 있는 학과를 운영할 수 있는 여력이 된다면 종합대학으로 학교를 운영하는 것의 장점도 있다. 그러나 학생의 선택을 받지 못하고, 대학 자체의 경쟁력도 낮은 현실에서는 종합대학으로의 지향점이 답이 아닐 수 있어 보인다. 현재의 ‘크지만 약한 대학’에서 ‘작지만 강한 대학’으로 거듭날 필요가 있다. 이를 위해서는 정부나 대학 주도의 공급자 중심 교육에서 수요자 중심 교육으로의 전환이 요구된다. 노동 수요 측면에서 지역대학은 시장기제에 맞춰 노동시장이 대학에 요구하는 바가 무엇인지에 대해 정확한 진단을 우선적으로 해야 한다. 이를 토대로 노동 수요에 부합하는 경쟁력을 갖춘 학과 위주로 학과를 통폐합하고 학제를 개편하며, 커리큘럼을 전환해야 한다. 또한 지금까지의 학과 중심의 경직적 학사구조에서 탈피하여 전공 이수 중심의 학사구조로 전환함으로써 학생 자신이 적성과 선호에 따라 전공을 선택할 수 있는 환경을 마련해 주는 것이 필요하다.

셋째, 지금까지 지역대학 지원 정책의 실효성을 재검토하여 앞으로의 지역대학 지원 정책을 보다 정교하게 설계해야 한다. 20여 년간 이어져 온 정부의 지역대학 강화 및 발전 정책의 대부분은 기업의 실질적 참여 미흡, 모호한 지자체 역할, 구체적 사업 내용 부재 등으로 그 성과가 미진하였다. 그럼에도 최근 추진되는 지역대학혁신사업을 보면, 지역혁신의 주체가 중앙정부에서 지자체로 바뀌었을 뿐 그 내용은 지난 정책들과 유사하게 지역과 대학, 산업을 연계하여 지역인재를 양성하고, 이들의 지역 내 취/창업을 촉진하여 지역경제의 선순환을 일으키자는 목표만이 제시되어 있다. 또한 대부분의 지역대학 정책이 교육부 위주로 진행되고 있는데, 지역산업이 위축되어 가는 현실에서는 교육부뿐 아니라 산업부/중기부/과기부를 포함한 정부 전체 관점에서의 접근이 중요해 보인다. 현재 RISE 사업은 다른 부처 사업과 연계되어 있지 않아 지역 차원의 거버넌스만 더 복잡하게 만드는 또 다른 중앙 주도 사업으로 전락할 가능성도 있어 보여 이에 대한 보다 정교한 설계가 요구된다.

넷째, 지역 내, 지역 간 학생의 이동 현황을 객관적으로 파악하고, 이동의 원인을 구체적으로 진단하여 ‘지역고등학교-지역대학-지역기업’ 간 연계의 실효성을 높이는 전략을 수립할 필요가 있다. 본고의 분석에 따르면, 비수도권 고등학생이 비수도권 대학을 졸업한 경우 10명 중 8명은 비수도권에서 직장을 얻고, 2명만이 수도권에서 직장을 얻는 것으로 나타났다. 또한 충청권과 강원권 대학은 같은 지역 고등학교 출신 비중이 40%, 영남권과 호남권은 같은 지역 고등학교 출신 비중이 74%, 85%에 이른다. 즉, 현재에도 지역 고등학교 출신들이 지역대학 그리고 지역기업으로 진출하는 비율은 상당히 높은 수준임을 알 수 있다. 이러한 상황에서 지역인재가 부족하다는 주장은 1) 지역기업이 원하는 경쟁력 있는 인재들은 이들이 원하는 요건을 충족하지 못하는 지역기업이어서 인재들이 취업을 선택하지 않기 때문일 수 있고, 반대로 2) 지역기업에 취업을 원하는 학생들은 지역기업에서 원하는 경쟁력을 갖추지 못해서 지역기업이 채용을 원치 않는 경우일 수 있다. 즉, 인력의 미스매치 문제일 가능성이 높아 보인다. 이러한 원인에 대한 정확한 진단 없이 ‘지역고등학교-지역대학-지역기업’ 연계를 강화하자는 목소리는 실효성이 높아 보이지 않는다. 지역인재가 원하는 경쟁력 있는 지역기업을 유치하려는 노력과 정책이 중요하고, 직군별, 산업별로 지역기업이 원하는 인재상이 무엇인지를 발굴하여 지역대학이 이들을 양성할 수 있도록 교육환경을 마련해 주는 것이 무엇보다 중요할 것으로 판단된다.

마지막으로 지역대학의 발전을 위해서는 종합적이고 효과적인 지역균형발전정책이 명확하게 제시되어야 한다. 수도권에 인적/물적 자원이 집결된 우리 현실에서는 대부분의 사람들이 수도권에 취업하여 거주하기를 원할 수밖에 없다. 본고에서 제시한 바와 같이, 수도권 대학이 수도권 취업에 유리하고, 수도권 고등학교가 수도권 대학 진학에 유리하다면 개인은 고등학교 단계 이전부터 수도권 진출을 고민하지 않을 수 없다. 이러한 현실에서 지역의 근본적 개선 없이는 지방소멸과 지역인재 유출을 막을 방법이 없어 보인다. 지역에 살더라도 수도권으로 이동할 유인이 크지 않게끔 지역의 삶의 질을 높여야 하고, 지역에 좋은 기업을 유치해서 지역인재들뿐만 아니라 수도권 인재들까지도 역으로 지역으로 이동할 수 있도록 지역환경을 구비해야 한다. 이러한 환경에서 지역대학이 경쟁력까지 갖춘다면, 지역대학을 기피하는 현상이 줄어들 수 있을 것이다.