KDI 한국개발연구원 - 연구

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KDI 정책포럼 온실가스 감축정책이 제조업 경쟁력에 미치는 영향

■ 전 세계적인 온실가스 감축목표 강화 추세에 따라 산업 경쟁력 차원의 우려가 커지고 있는 상황에서, 목표관리제와 배출권거래제로 대표되는 국내 온실가스 감축정책의 실질적 영향을 고려하여 제도를 운용할 필요 - 2011년에 명령통제식 규제인 목표관리제가 도입되었으며, 2015년부터는 경제적 유인에 기반한 배출권 거래제를 통해 목표관리제 대상업체 중 다배출 업체들을 별도로 관리하고 있음. ■ 목표관리제에서 배출권거래제로 전환됨에 따라 제조업의 경쟁력 차원 부담이 일정 수준 완화된 가운데, 전환 이후 감축성과가 제한적이었던 점을 감안하면 제도의 실효성을 더 높일 필요 - 2010년대 중반 이후 제조업의 감축성과가 일면 악화되었다는 점을 감안하면, 시장친화적 제도로의 전환에 따른 효율성 증대뿐만 아니라 제도 운영 초기의 실질적 부담 완화가 작용한 것으로 판단됨. - 2021년 10월에 발표된 국가 온실가스 감축목표 상향안을 고려하여 제도대상업체들의 감축목표를 강화하는 등 더 적극적인 감축을 유도할 필요 ■ 또한 향후 감축목표의 강화가 불가피한 상황에서 에너지집약도 및 배출집약도를 포함한 복수의 지표들을 토대로 세분화된 감축목표 설정 및 배출권 할당을 추진하여 제조업의 지속가능성을 높여야 함. - 에너지사용량과 배출량 관련 집약도들이 경쟁력에 미치는 영향이 상이한 것을 감안하여, 감축목표 설정 및 배출권 할당 시 복수의 지표를 토대로 제도대상업체에 감당 가능한 수준의 부담을 지워야 함. - 이를 통해 향후 감축 강도가 불가피하게 높아져야 하는 여건 속에서 제조업의 지속가능성을 높이는 방향으로 오염자부담원칙을 적용할 필요

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KDI 정책포럼 온실가스 감축정책이 제조업 경쟁력에 미치는 영향

■ 전 세계적인 온실가스 감축목표 강화 추세에 따라 산업 경쟁력 차원의 우려가 커지고 있는 상황에서, 목표관리제와 배출권거래제로 대표되는 국내 온실가스 감축정책의 실질적 영향을 고려하여 제도를 운용할 필요

- 2011년에 명령통제식 규제인 목표관리제가 도입되었으며, 2015년부터는 경제적 유인에 기반한 배출권 거래제를 통해 목표관리제 대상업체 중 다배출 업체들을 별도로 관리하고 있음.

■ 목표관리제에서 배출권거래제로 전환됨에 따라 제조업의 경쟁력 차원 부담이 일정 수준 완화된 가운데, 전환 이후 감축성과가 제한적이었던 점을 감안하면 제도의 실효성을 더 높일 필요

- 2010년대 중반 이후 제조업의 감축성과가 일면 악화되었다는 점을 감안하면, 시장친화적 제도로의 전환에 따른 효율성 증대뿐만 아니라 제도 운영 초기의 실질적 부담 완화가 작용한 것으로 판단됨.

- 2021년 10월에 발표된 국가 온실가스 감축목표 상향안을 고려하여 제도대상업체들의 감축목표를 강화하는 등 더 적극적인 감축을 유도할 필요

■ 또한 향후 감축목표의 강화가 불가피한 상황에서 에너지집약도 및 배출집약도를 포함한 복수의 지표들을 토대로 세분화된 감축목표 설정 및 배출권 할당을 추진하여 제조업의 지속가능성을 높여야 함.

- 에너지사용량과 배출량 관련 집약도들이 경쟁력에 미치는 영향이 상이한 것을 감안하여, 감축목표 설정 및 배출권 할당 시 복수의 지표를 토대로 제도대상업체에 감당 가능한 수준의 부담을 지워야 함.

- 이를 통해 향후 감축 강도가 불가피하게 높아져야 하는 여건 속에서 제조업의 지속가능성을 높이는 방향으로 오염자부담원칙을 적용할 필요

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KDI 정책포럼 Impacts of Climate Policies on Industrial Competitiveness in Korea

■ As carbon reduction targets are being strengthened globally, it is increasingly important in Korea to comprehend the impact of two major greenhouse gas (GHG) reduction policies, Target Management System (TMS) and Emissions Trading System (ETS), on industrial competitiveness.

- ETS relies more on individual firms’ economic incentives compared to TMS, which is a command-andcontrol regulation.

■ While the transition from TMS to ETS in 2015 is found to have partially alleviated the burden for manufacturing firms, there is a need to enhance policy effectiveness by acknowledging their limited performance in reducing carbon emissions thus far.

- While TMS was introduced in 2011 with the aim of enforcing emissions reduction and enhancing energy efficiency across different sectors, heavy emitters have been managed separately through ETS since 2015.

- Knowing the low abatement performance in the manufacturing industry after mid-2010, the reduced burden can be attributed to two factors: i) improvement in efficiency resulting from the transition, and ii) alleviation of the burden through the provision of free allocations.

- The policy efforts should aim for a greater reduction by strengthening the targets for the regulated firms, which is in line with the reinforced policy goals announced in October 2021.

■ Stricter goals are inevitable in the future, and therefore, policymakers must endeavor to bolster the sustainability of the manufacturing sectors by developing a detailed roadmap based on multiple indicators.

- Taking into account the varying impacts of GHG reduction policies on the competitiveness based on the energy intensity and emission intensity of each sector, the roadmap needs to be carefully crafted in order to impose a feasible burden on the regulated firms.

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KDI 정책포럼 청년층의 지역 선택을 고려한 지방소멸 대응방향

■ 최근 들어 청년층의 수도권 집중이 심화되면서 청년층이 지방에 정주할 수 있도록 지원할 필요성이 커지고 있으나, 청년층의 지역 선택 결정요인에 관한 면밀한 이해가 선행될 필요

- 2015년 이후 20대 후반~30대 초반 연령대를 중심으로 수도권 집중이 심화되고 있는바, 정부 지원의 효과성 제고를 위해서는 청년층이 정주 지역 선택 시 고려하는 요인에 지원을 집중할 필요

■ 진학과 취업 단계에서의 지역 선택 연계성을 고려한 실증분석 결과, 진학 단계의 정책적 개입은 그 영향이 미미한 반면, 취업 단계의 정책적 개입에서는 그 영향이 보다 분명하게 나타남.

- 수도권 고교졸업생의 경우 인구충격으로 인해 진학 단계에서 지방으로 진학하더라도 취업 단계에서는 대부분 수도권으로 재이동하고, 졸업 지역의 경기상황이 악화되는 경우에도 수도권 재이동이 증가

- 지역 선택 결정요인들을 반영한 구조모형으로 시뮬레이션한 결과, 동일 규모의 보조금을 지방대학 진학보다 지방인재의 지방기업 취업에 대해 제공하는 편이 진학 및 취업 단계 모두에서 효과적

■ 청년 대상 지원정책은 지역적 차원을 명시적으로 고려하여 설계하고, 지방대학 지원정책은 청년층 유출 방지보다 지방대학 본연의 목적에 충실하게 설계할 필요

- 청년 대상 지원정책은 지역을 고려해 통합적으로 조율하여 수도권으로의 이동을 장려하지 않도록 설계할 필요가 있으며, 특히 비수도권 취업 청년의 소득을 증가시키는 보조금ㆍ세제혜택의 지원을 고려할 필요

- 지방대학 지원정책은 교육과 연구의 질을 강화하고 지역사회와의 연계성을 강화하는 방향으로 설계

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KDI 정책포럼 중소기업 적합업종제도의 경제적 효과와 정책방향

■ 중소기업 적합업종제도가 도입된 지 만 10년이 지난 시점에서, 본고는 해당 제도가 목적한 대로 중소기업 보호를 통해 중소기업의 경쟁력 확보에 기여하였는지 분석하고, 제도 운영에 대한 시사점을 제시하고자 함.

- 특정 품목을 지정하여 대기업의 시장 진입 및 확장을 제한하는 방식으로 중소기업의 사업영역을 보호하는 적합업종제도의 실효성에 대한 실증적인 논의는 제한적으로 이루어져 왔음.

- 중소기업 적합업종제도가 도입된 이후 대기업의 생산 및 고용 활동은 위축되었으나, 중소기업의 활동은 크게 변화하지 않았음.

■ 분석 결과, 적합업종제도는 ‘중소기업 보호를 통해 중소기업의 경쟁력을 확보’한다는 목적 중 사업체의 퇴출확률을 낮추어 사업을 유지하는 측면에서의 보호 역할은 하였지만, 중소기업의 성과 혹은 경쟁력 제고에는 한계를 보임.

- 적합업종 지정 이후 적합업종 품목을 생산하는 사업체의 퇴출확률이 유의하게 낮아졌으나, 대부분의 성과 및 투입 지표에서는 해당 품목을 생산하지 않는 사업체에 비해 유의한 차이를 보이지 않음.

- 산업 단위의 분석 결과는 적합업종제도가 해당 품목이 속한 산업 전반의 성과에 유의한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타남.

■ 대기업의 확장 혹은 진입을 제한하는 강력한 수단을 통해서도 중소기업의 성과에 유의한 영향을 미치지 못한 결과를 통해 제도 운영의 실효성이 낮다고 진단할 수 있음.

■ 따라서 중소기업 적합업종 합의 신규 신청을 중지하고 현 지정 업종에 대한 해제 시기를 예시하여 점진적 폐지를 추진할 필요

- 어느 업종이든 시장활동에 제한을 받을 수 있는 불확실성이 존재할 경우 해당 시장에 진출하여 국내 생산시설에 투자하고자 하는 기업의 유인이 떨어지게 됨.

- 기업규모만을 기준으로 특정 업종에서 생산활동을 제한하는 제도는 경제 전반의 자원배분의 효율성을 저해

■ 특정 사업영역의 보호보다는 부정경쟁행위 방지 및 불공정행위에 대한 실효성 있는 규율을 통해 경쟁력 있는 중소기업의 성장을 효과적으로 지원하는 것을 동반성장정책의 목표로 설정할 필요

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KDI 정책포럼 The SME-Suitable Industry Reservation Policy: Economic Effects and Policy Direction

■ After marking the ten-year milestone since the adoption of the SME-suitable industry reservation policy, this study investigates whether the policy has enhanced the competitiveness of SMEs by safeguarding them as intended and offers implications for its future implementation.

- This SME policy involves the selection of specific products to protect the business territories of SMEs and limit the entry or expansion of large enterprises; however, evidence-based discussions on its effectiveness have been limited.

- While the production and employment of large businesses decreased after the adoption, the business activities of SMEs did not change much.

■ This reservation policy aimed to "ensure the competitiveness of SMEs through their protection." It successfully fulfilled its protective role by reducing the likelihood of SMEs exiting the market. However, the reservation policy had limited impact in terms of improving their performance or competitiveness.

- Following the designation of a set of industries (products) reserved for SMEs, the probability of exit for SMEs engaged in the production of those specific products significantly decreased. However, these SMEs did not show significant differences compared to other product producers in terms of most performance and input indicators.

- The industry-level analysis shows that the policy contributed little to the performance of overall industries to which the designated products belong.

■ The disappointing outcomes of the policy’s stringent measures highlight its limited effectiveness, as the restrictions on the expansion or entry of large enterprises did not lead to significant improvements in the performance of SMEs.

■ Based on the findings, it is recommended to suspend new applications for the designation of SME-suitable industries and gradually phase out the already designated reserved industries.

- In any business field, when there is greater uncertainty about future market restrictions, firms are less incentivized to engage in that market and invest in domestic production facilities.

- A policy that restricts production activity in a specific business area solely based on firm size may inadvertently undermine the efficiency of resource allocation in the broader economy.

■ Instead of protecting specific business areas, a win-win policy between SMEs and large firms should prioritize providing effective support for the growth of capable SMEs through appropriate regulatory measures to address anti-competitive and unfair practices.

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KDI 정책포럼 Can Artificial Intelligence Improve the Effectiveness of Government Support Policies?

■ Despite high hopes for artificial intelligence (AI) to generate powerful innovations across the public sphere backed by its strong prediction skills, Korea has not fully brought the technologies into the public sector in tasks like identifying policy target groups and managing follow-up tasks in line with its policy objectives.

- Recent cases of AI-applied public services in Korea show limited usage, mainly replacing simple repetitive tasks.

- Few leading countries are trying to apply AI-based analysis to select promising policy target groups to effectively achieve policy goals and follow up on the performance of public projects.

- While the existing management system for policy performance is mostly about ex-post assessment of project outcomes, the application of AI technologies signifies a shift to data-driven decision-making that uses ex-ante forecasts of policy effects.

■ An analysis of AI-applied recipient selection of small and medium enterprise (SME) policy support programs demonstrated the efficiency of AI in predicting the performance of beneficiary firms after the program and AI's potential to significantly improve the effectiveness of public support by providing helpful information in screening out unfit SMEs.

- Using firm-level data, this study applies machine learning to various public financing programs (subsidies or loans for SMEs) funded by the Ministry of SMEs and Startups and finds that AI helps predict the growth of recipient firms in the years following policy support.

- The application of AI in identifying fitting recipients likely to achieve intended objectives may increase project effectiveness.

■ In a KDI survey in 2020, respondents pointed out that what hinders transitioning into a system of AI-applied, data-driven policymaking in the public sector are: 1) incomplete standardization and linkage of policy information between governmental ministries and 2) lack of expertise in technology utilization in the public sector.

■ By developing a strategy to propel a transition into data-driven policymaking in the public sector, coordinated national-level efforts must be made to heighten policy effectiveness across different public fields, including education, health care, public safety, national defense, and business support.

- One way to adopt AI technologies in the public sector is by designing a policy to support technology adoption for competent public institutions. Support measures may cover system, data platform, security, organizational consulting, training, etc.

- Detailed strategies are: 1) unifying existing data management systems into one single platform, 2) reorganizing the way government work gets done to enable efficient exchange of policy information, and 3) building a trust-based public-private partnership.

- By examining the policy cycle from planning and implementation to evaluation, it is important to clarify areas for AI to contribute to policy decision-making. Also, the government needs step-by-step strategies toward data-driven policymaking, such as setting clear project objectives, selecting and sharing data, establishing system and security, and promoting operational transparency.

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KDI 정책포럼 AI 기술, 지원정책의 효과를 높일 수 있을까?

■ AI는 예측력이 뛰어나 공공부문의 다양한 영역에서 강력한 혁신을 가능하게 할 것으로 예상되나, 현재 우리나라에서는 정책목표에 부합하는 대상 선별 및 사후관리에 이를 적극적으로 활용하지 못하고 있음.

- 국내에서 최근 등장하고 있는 AI 활용 공공서비스는 주로 단순반복 업무를 기술적으로 대체하는 수준에서 제한적으로 활용되고 있음.

- 주요국은 AI를 이용한 정책 정보 분석을 통해 효과적으로 정책목표를 달성할 수 있는 정책대상을 선별하고 있으며, 사후관리 등에도 AI를 활용하고 있음.

- 기존의 정책 성과관리가 결과를 확인하는 사후평가에 그쳤다면, AI의 도입은 정책의 효과를 사전적으로 예측한 정보를 활용하는 등 데이터에 기반한 의사결정 방식으로의 전환을 의미

■ 우리나라 중소기업 지원정책의 지원대상 선별에 AI를 적용한 결과, AI는 지원 이후의 성과 예측에 효율적으로 활용될 수 있으며, 지원의 효과가 낮은 대상을 분별하는 데 유용한 정보를 제공하여 지원의 효과성을 크게 제고할 수 있음을 확인

- 중소기업을 대상으로 비용을 지원하거나 융자를 제공하는 중소벤처기업부의 다양한 자금 지원사업에 기업 정보를 활용하여 머신러닝을 적용한 결과, 지원 이후의 성장 예측에 유용한 것을 확인

- 이를 지원효과가 높은 대상을 분별하는 데 활용할 경우 사업의 효과성을 증대시킬 수 있음.

■ 설문조사 결과, 공공부문에서 AI 기술을 활용한 데이터 기반 정책체계로의 전환을 가로막는 요인으로는 1) 정책 정보의 표준화 및 부처 간 연계 미비, 2) 공공부문의 기술 활용 전문성 부족 등이 지적되고 있음.

■ 공공부문의 데이터 기반 정책체계로의 전환을 위한 전략을 수립하여 교육, 의료, 치안, 국방, 기업 지원 등 다양한 분야에서의 정책 효과성 향상을 국가적 차원에서 모색해야 함.

- 공공부문 각 분야에서 AI 도입 시 해당 기관을 지원하는 방식으로 정책을 설계할 수 있으며, 지원수단에는 시스템, 데이터 플랫폼, 보안, 조직 컨설팅, 교육 등을 포함할 수 있음.

- 세부 전략으로는 1) 데이터 관리체계 일원화, 2) 정책 정보의 효율적 교류를 위한 정부 업무체계 정비, 3) 신뢰 기반 공공-민간 파트너십 구축이 요구됨.

- 정책의 수립, 집행, 평가 체계 전반을 점검하여 AI가 정책 의사결정을 효과적으로 도울 수 있는 부분을 명확히 인식하고, 사업목적의 명확한 설정, 데이터의 선별 및 연계, 시스템의 구축 및 보안성 확보, 투명한 운영방식 마련 등 데이터 기반 정책수립을 위한 단계별 전략을 수립할 필요

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KDI 정책포럼 도로시설 국고보조금 개편방안

■ 현행 도로시설 국고보조금 제도는 비효율적인 지방도로시설의 과도한 투자 수요를 초래하고, 파급효과가 큰 지방 도로시설을 충분히 공급하지 못하게 하고 있음.

- 국고보조사업이 증가하면서 지방정부가 스스로 계획한 자체 도로사업 규모가 줄어들고, 지역의 개별 특성과 여건에 부합하는 교통체계를 구축하는 데 애로가 발생함.

■ 교통시설 국고보조금의 정책적 목표인 외부효과 제고 및 불균형한 지역별 교통서비스 격차의 완화를 위해서는 지역에 따라 도로 유형별 기준보조율에 일정률을 가산하는 차등보조율 제도의 실제적인 적용이 필요함.

- 지역에 따른 차등보조율의 적용을 통해 국가 전체의 후생이 보다 크게 증진되는 지방도로의 건설을 촉진하고, 도로를 공급하고자 할 때 발생하는 지방의 매칭 비용 부담을 완화함으로써 지역별 교통서비스 수준의 격차를 해소해야 함.

■ 차등보조율의 기준 근거인 지역 내 도로의 외부효과 및 혼잡수준을 분석한 결과, 충청권 지역 도로가 해당 지역뿐만 아니라 다른 지역으로의 통행에도 많이 이용되고 있는 것으로 분석되었으며, 수도권 및 지방 대도시권 도로의 혼잡 수준이 높은 것으로 분석됨.

- 도로 공급의 재정여건을 의미하는 재정자립도의 경우 세종시가 가장 높은 것으로 나타났으며, 전남이 가장 낮은 수준을 보여주고 있음.

■ 지역별로 가산되는 차등보조율의 적용과 더불어 국고보조의 효과성을 제고하기 위해서는 현재 적용 중인 도로 유형별 기준 보조율의 조정도 필요함.

- 국고 보조가 상대적으로 적은 광역도로의 경우, 해당 지역뿐만 아니라 다른 지역으로의 통행에도 많이 이용되고 있고 혼잡수준도 높은 것으로 분석되어 국고보조의 확대가 요구됨.

- 대도시권 교통혼잡도로의 경우 타 도로 유형보다 오히려 혼잡수준이 낮은 지방도로로 분석되어, 국고 지원의 정책적 근거 마련 및 국고보조율의 재조정이 필요함.

■ 지방분권화의 지속적인 진전 추세에 따른 지방재정조정제도의 개편을 전제로, 지방도로에 대한 국고 보조의 효과성 및 서비스 수준의 지역적 형평성을 제고하기 위해서는 지방도로 유지관리비를 국고보조 대상 비용에 포함하고, 포괄 지원 방식하에서 국고보조율의 사업 단위별 차등 적용 방안을 검토할 필요가 있음.

- 지방자치단체의 개별 특성과 여건에 부합하는 도로체계를 구축하고 지방재정의 자율성과 책무성을 제고하기 위해, 사업의 편익이 대부분 지역에 귀속되는 경우에는 지방도로에 국고보조금을 포괄지원하는 방안에 대한 검토도 필요함.

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KDI 정책포럼 전자금융거래법 개정이 금융소비자에게 미치는 영향과 보완과제

■ 디지털 금융의 기본법인 「전자금융거래법」(이하 전금법)의 전면적인 개정안이 2020년 11월에 발의되었으나 현재까지 국회에 계류 중임.

■ 개정안은 다양한 내용을 포괄하고 있는데, 이 중 핵심사항은 지급서비스 부문을 빅테크 등 기술기업과 카드사 등 비은행 금융회사에 개방하는 것임.

■ 지급서비스 시장을 개방하면 은행의 예대마진이 축소되어 금융소비자의 후생에 기여할 것으로 예상

■ 그러나 혁신에는 그늘이 있기 마련인데, 지급서비스를 개방하면 이용자의 자금이 충분히 보호되지 않는 문제가 발생할 수도 있음.

■ 지급서비스를 개방하되, 전술한 부정적인 영향을 해결하기 위해 이용자 자금을 예금으로 인정하고 예금자 보호를 적용할 필요

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KDI 정책포럼 아동 발달을 위한 초등 방과후학교 개선방향

■ 코로나19가 유행하며 학생 교육과 돌봄을 내실화할 필요성이 제기된 가운데, 본고는 방과후학교 참여와 초등학생 발달의 관련성을 살펴보고 방과후학교와 관련하여 초등학생 발달 증진 방안을 제언

- 방과후학교란 정규 수업과 별도로 학생과 학부모의 요구를 반영해 학교 내에서 일정 기간 지속되는 교육ㆍ돌봄 활동으로, 다양한 교과 및 특기적성 프로그램 중 수강할 프로그램을 학생이 선택

■ 분석 결과, 방과후학교 참여와 초등학생 발달의 관련성은 일관되게 나타나지 않음.

- 방과후학교에 1시간 미만 참여했을 때 건강상태 평가가, 2~3시간 참여했을 때 학업에 대한 활기, 끈기, 체질량지수가 향상되는 반면, 2~3시간 참여했을 때 공격성, 우울, 친구관계가, 2시간 이상 참여했을 때 신체증상이 악화됨.

- 이러한 결과는 방과후학교 참여 시간에 따른 프로그램 구성의 차이, 방과후학교의 교수학습방법, 강사 특성 등의 차이에서 비롯되었을 가능성

■ 방과후학교가 학생 역량을 강화하려면 정규 수업과 학생 지도 관련 정보를 공유하고 학교 교육과정과 연계되어야 하며 긍정적 상호작용이 동반된 돌봄을 충분히 제공해야 함.

- 초등학교의 정규 수업과 방과후학교 프로그램 간에 아동의 흥미, 경험, 발달 특성, 학습 이력 등의 정보가 공유된다면 방과후학교는 이를 토대로 발전적 형태의 학습 자극 부여가 가능

- 학생에 대한 따뜻한 관심과 돌봄은 학생의 잠재력을 밖으로 끌어내기 위한 교육의 전제조건임.

■ 학생의 전인적 발달을 지원할 수 있는 강사를 확충하는 한편, 방과후활동 프로그램의 제공처를 지역사회로 확대하고 지자체가 이를 통합적으로 관리해 프로그램의 체계성과 효과성을 개선

- 프로그램 강사 희망자를 위한 의무 교육을 마련하고 강사 선발 시 가상적 교육 상황에 대해 대처방식을 묻는 다면인적성면접을 도입해 교육자로서의 자질을 종합적으로 확인할 수 있음.

- 지자체에서 방과후학교를 포함한 지역사회의 방과후활동을 통합적으로 계획, 추진, 관리하는 등 총괄하고, 학교는 그 틀 내에서 수강 모집 안내, 공간 제공에 적극 협조하는 것이 바람직

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