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국가균형발전을 위한 재정지원의 효율화 방안: 지방교부세 지역균형수요를 중심으로

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  • 저자 노기성(盧基星) , 박완규(朴完奎)
  • 발행일 2006/12/31
  • 시리즈 번호 2006-13
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요약 본 연구의 목적은 지방자치단체에 대한 재정지원 수단의 하나인 지방교부세 지역균형수요의 효율적 산정과 배분방안을 제시하는 데 있다. 이를 위해 현행 제도를 살펴보고 개선방안과 구체적 방안을 제시하여 지방자치단체 간 배분효과를 분석해 본다.

과거 중앙집권적인 경제개발의 결과, 수도권은 교통체증, 주거난, 주택 및 토지가격의 급등 등 과집중을 야기하였고, 지방은 상대적으로 낙후되는 등 지역 간 심각한 불균형 문제가 발생하였다. GRDP, 인구, 제조업체, 금융기관 등의 50~70%가 수도권에 집중되어 있는 반면 지방에는 인구의 감소와 사회기반시설의 부족이 나타나고 있는 것이 현실이다.

이러한 문제를 해결하기 위해서 그동안 지방재정을 강화하는 중앙정부의 노력이 있었다. 교부세율의 인상, 분권교부세의 도입, 부동산교부세 신설, 균형발전특별회계의 도입 등을 통해 지방재정지원이 강화되었다. 지방재정교부세는 2006년에 20조원을 상회하며 국고보조금과 균형발전특별회계를 포함하면 지방재정지원이 40조원을 상회하는 규모이다. 그리고 지방교육재정교부세를 포함할 경우 지방재정이 총재정에서 차지하는 비중은 총국가예산 가용재원의 59%(2006년)에 달하는 큰 규모를 나타내고 있다.

따라서 이제는 지방재정지원 규모의 증대보다는 지방자치단체 간 배분에 더 중점을 둘 필요가 있다. 특히 특정 사업에 대한 보조금과 포괄보조금의 성격을 지닌 국고보조금, 균특회계 외에도 지방자치단체의 재정 자율성을 제고하는 일반재원 지원수단인 지방교부세를 지역균형발전의 측면에서 활용할 필요가 있다.

본 연구에서는 지방자치단체별 지방교부세를 산정하는 데 있어서 낙후지역에 대한 재정지원을 강화할 필요가 있다는 데 착안, 기존 연구에서와는 달리 처음으로 보정수단의 하나인 지역균형수요 산정에 중점을 두어 7가지의 구체적인 산정방안을 제시하고 각 방안별 교부세 배분효과를 분석한다. 지방교부세 배분은 기준재정수요와 기준재정수입의 차이로 표시되는 재정부족액에 비례해서 이루어지는데, 여기서 우리의 관심 부분은 기준재정수요의 한 항목인 보정수요 중 지역균형수요이다.

지역균형수요는 낙후된 지역과 정부정책에 의해 불가피하게 지역개발이 제한되고 있는 지역에 추가적으로 지방교부세를 지원해 지역 간 균형발전을 도모한다. 즉, 지역균형수요는 사실상 기초수요를 보정하여 지역의 다양한 특성을 반영하고 낙후지역에 추가적인 재정지원이 이루어지도록 하는 유효한 수단인 것이다.

2006년 현재 지역균형수요는 2조 4천억원에 이르는데, 이 규모는 전체 기준재정수요 37조 4천억원의 6.4%에 지나지 않는 규모이다. 그러나 지역균형수요의 약 44%를 군급 지방자치단체가 차지하고 있어 그런대로 지역균형발전에 기여하는 부분도 있는 것으로 평가된다.

현재의 낙후지역 보정은 법률에 명시된 도서 및 오지를 중심으로 보정되므로 도서오지면적은 작으면서 재정부족비율이 큰 재정취약 자치단체를 지원하려는 원래 의도를 충족시키지 못할 수도 있으므로 전체 지역을 대상으로 일정 지표에 의해 보정이 이루어질 필요가 있다. 이는 지역균형수요를 이용해 재정취약 자치단체를 지원하는 보편적 보정기법이 미약하다는 점과 더불어 이를 기준재정수요의 증대로 해결하는 것은 한계가 있기 때문이다.

이러한 방안으로서 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차이인 재정부족액에 대한 조정비율을 차등화하는 방안을 제안할 수 있으며, 이를 통해 도서 및 낙후지역에 관한 법률적 구분과 무관하게 재정부족이 심한 낙후지역에 대해 실질적으로 재원을 추가적으로 제공할 수 있다. 구체적으로 부족액이 클수록 조정비율을 높게 하고 재정부족액이 적을수록 조정비율을 작게 할 수 있을 것이다. 그러나 그 차이는 현 배분상황을 고려하여 매우 완만하여야 할 것이다.

그리고 지역균형수요를 반영하는 측정항목은 읍면동비, 지역개발비, 상수도비, 지역경제비, 도로개량비, 교통관리비 등 15개 항목에 산재하여 있고, 반영방법이 서로 상이하여 그 효과를 정확히 파악하기 어려우므로 이를 좀더 분명한 방법으로 보정하는 것이 필요하다. 즉, 낙후지역의 발전을 위한 체계적 수요 반영을 위해 이들의 상당부분을 하나로 통합하여 지역개발비의 지역균형수요로 반영하며, 지역개발비로 통합되는 낙후지역 지역균형수요를 현재보다 강화하여 국가균형발전에 부합하도록 할 필요가 있다.

본 연구에서는 지역균형발전이 모든 지역에 똑같은 주민소득을 보장해야 한다는 일반적인 인식을 떠나, 최소한의 주민의 기본욕구를 충족시켜주는 것이라는 전제 아래 최소한의 재정혜택을 제공해 주는 데 추가적으로 재정지원이 필요한 것으로 판단되어 규모는 작으나 지방교부세의 지역균형수요 산정을 통해 보정하는 다음의 7개 방안을 제시한다: ① 신활력지역에 대한 추가지원; ② 지역경제비의 표준행정수요액 산정 시 낙후도 반영; ③ 읍면동비와 홍보 및 문화체육비의 지역균형수요 산정 시 낙후지역 수요 증액; ④ 지역개발비의 지역균형수요 산정 시 낙후지역 수요 증액; ⑤ 읍면동비, 홍보 및 문화체육비, 지역개발비의 지역균형수요 산정 시 낙후지역 수요 증액; ⑥ 지역경제비의 지역균형수요 산정 시 폐광ㆍ개촉 지구 수요 증액; ⑦ 1인당 재정부족액에 대한 조정비율 차등화.

그 결과 방안 2를 제외한 6개 안은 모두 인구규모가 작은 지역에 더 많은 1인당 교부세가 배분되어 균형발전 측면에서는 바람직한 것으로 나타났다. 그리고 흥미로운 점은 상기 6개 방안에 의한 1인당 재정지출(지방세+지방재정교부세)의 변이계수가 현행 제도 아래서보다 크게 나타났다는 점이다. 따라서 균형발전의 측면에서는 재정형평화의 기준이 되는 변이계수의 감소보다는 오히려 변이계수의 증대가 나타난다는 데 유의할 필요가 있다.

반면에 방안 2는 오히려 낙후지역의 1인당 지방교부세가 감소하고 인구가 많은 지역의 1인당 교부세가 증가하는 것으로 나타났다. 이는 기초수요 산정에 이용되는 회귀식에 설명변수를 포함하는 것은 지역경제비 자체를 증대시키지 않는다는 것을 의미한다. 즉, 균형수요와 기초수요는 그 의도하는 바가 다르므로 기초수요 산정의 근저가 되는 표준행정수요를 변경시키는 것은 효과가 없거나 오히려 악화시킨다는 것을 의미한다.

또한 주목할 것은 법적으로 규정된 특정 낙후지역에 대한 추가적 지역균형수요 배분보다는 전 지방자치단체를 대상으로 선정된 지표에 의한 지역균형수요의 차등배분이 바람직하다는 점이다. 지역발전은 인구나 기업의 이동을 유발하는바, 인구규모가 하나의 지표가 될 수 있고, 다른 사정이 같다면 인구가 적은 지역에는 상대적으로 많은 지역균형수요를 산정 및 배분하는 반면 인구가 많은 지역에는 반대로 적은 지역균형수요를 산정 및 배분할 수 있을 것이다. 이는 지방교부세를 재정력이 강한 지방으로부터 취약한 지방으로 교부세를 이전하는 일종의 역교부세의 효과를 거둘 수 있다는 것을 의미한다.

다만 한 가지 언급할 것은 이러한 방안들은 현재 낙후지역으로 선정된 자치단체에 지방교부세를 통해 재정적 지원이 추가되도록 하거나(신활력지역에 대한 지원), 현행 지방교부세 산정공식상 새롭게 낙후도를 반영하거나, 기존의 낙후지역 수요를 증가시키는 것으로서 기존의 낙후지역 선정이나 낙후지역에 대한 추가적 지원공식을 그대로 받아들여 제시한 방안이라는 점이다.
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