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인구고령화와 재정·금융대책

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  • 저자 최준욱(崔濬旭) , 박창균(朴倉均) , 이기영(李基榮) , 이명헌, 전영준(全瑛俊)
  • 발행일 2005/12/31
  • 시리즈 번호 05-10-05
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요약 본 연구는 경제·인문사회연구회 산하 연구기관들의 공동연구로 추진되는 ‘인구구조 고령화의 경제·사회적 파급효과와 대응과제’의 2차연도 연구의 일부다. 인구구조의 고령화는 재정 및 금융시장에 큰 영향을 미친다. 고령화에 따라 연금, 의료, 노인복지 등의 재정지출 소요가 증가하는 것은 물론이고, 재정수입이나 기타 지출도 영향을 받을 수 있다. 고령화는 저축총량 및 저축구성에도 영향을 미치며, 특히 연금자산이 크게 확대되는 등 금융시장에서도 큰 변화가 발생할 것이다. 본 연구에서는 이처럼 고령화가 재정 및 금융 분야에서 초래하는 영향을 파악하고, 그에 대한 정책 대응방안에 대해 논의한다.

재정분야에서는 1차연도 연구에서 고령화가 전형적인 연령종속형 지출인 연금, 공적 의료, 노인복지 등에서의 향후 재정지출 소요에 미치는 영향 및 전반적인 재정여건의 변화에 대해 검토한 바 있다. 2차연도 연구인 본 연구에서는 1차연도 연구에서 검토가 미흡하였던 주제들을 다루고 있다. 우선 고령화가 향후 세원(稅源) 및 재정수입에 미치는 영향에 대해 검토한다. 그리고 비록 전형적인 연령종속형 지출은 아니지만 향후 인구구조 고령화에 따라 영향을 받을 수 있는 재정지출에 대해 검토한다. 그리고 고령화로 인한 재정부담의 증가에 대한 대응방안에 관하여 기존에 논의가 거의 없었던 바, 이에 대해 논의한다.

인구구조 고령화는 세원(稅源)의 구성 및 재정수입에도 다양한 영향을 미친다. 일부에서 주장하는 바와 같이 근로인구가 감소하기 때문에 재정수입이 감소하리라고 볼 수 있는 근거는 불명확하다. 연금기여금 등 사회보장부담금 증가로 인해 소득세 수입이 감소하는 요인이 있으나, 연금소득세 수입이 발생하는 측면도 있어 근로소득세 수입이 크게 감소하지는 않을 것으로 전망된다. 다만 연금기금의 확대에 따라 금융소득으로부터의 세수입이 감소하는 효과가 있다. 의료서비스의 증가에 따라 부가가치세 수입이 상대적으로 감소하는 효과가 발생한다. 고령화는 재산세, 개별소비세 등의 세수입에도 영향을 미칠 수 있지만, 그 효과를 계량화하여 예측하기는 어렵다. 고령화는 다양한 형태로 재정수입에 영향을 미칠 수 있지만, 고령화 자체가 직접 재정수입에 미치는 영향은 대체적으로 크지 않을 것으로 보인다.

고령화는 경제·사회적 구조의 변화를 통해 전형적인 연령종속형 지출이 아닌 다른 분야의 지출에도 영향을 미칠 수 있다. 향후 인구구조 고령화에 따라 직접적으로 영향을 받을 수 있는 지출 중 대표적인 것이 국민기초생활보장제도 지출이라 할 수 있다. 보편적인 공적 노후소득보장체계가 미흡한 상황에서, 인구구조 고령화에 따라 노인빈곤층인구가 증가하고, 이에 따라 국민기초생활보장제도 지출이 크게 증가할 수 있다. 의료급여의 경우에는 노인인구의 증가에 따른 대상자 확대로 인한 효과는 물론이고, 일인당 급여지출의 상승효과까지 발생하여 매우 빠른 속도로 증가할 수 있다.

정부의 소득지원 프로그램 중 중요한 또 다른 분야가 농업분야다. 농업분야는 매우 빠른 속도로 고령화가 진행되고 있으며, 최근에는 농가에 대한 소득지원정책의 틀이 크게 변화되었다. 농가의 평균적 소득은 경영주의 연령이 55세를 넘어가면 뚜렷하게 하강하며 고령층에는 빈곤가구의 비중이 높다. 현재의 노령층의 빈곤상태가 그대로 유지된다면, 향후 농가 고령화에 따라 소득지원 재정 소요는 농가 전체에 대한 소득지원정책의 전개에 중요한 제약이 될 수도 있다.

고령화로 인한 재정부담의 증가에 대한 대응방안으로 논의되는 것들로 성장률의 제고, 해외투자의 확대, 해외로부터의 인력유입의 확대, 고령자의 노동시장 참여율 제고 등이 있다. 외국인력 유입의 확대가 고령화로 인한 재정부담의 증가를 피할 수 있는 효과적인 대안이 되기에는 한계가 있다. 고령화의 진전을 상당부분 완화하기 위해 외국으로부터 유입되어야 하는 인력규모는 비현실적으로 높은 수준이다. 국민연금은 저부담 -고급여구조를 가지고 있어, 외국인력의 유입은 장기적으로 재정문제를 더욱 악화시키는 요인으로 작용한다. 외국인력유입은 단기에는 건강보험 재정에 도움이 될 수 있으나, 장기적으로는 오히려 재정에 부담이 될 가능성도 있다. 인구구조 고령화에 따른 재정부담 증가에 대한 가장 효과적인 대응방안은 고령자의 경제활동 참가율 제고라 할 수 있지만, 이에 대해서는 많은 불확실성이 존재한다. 고령화에 따른 재정부담 증가는 상당부분 불가피하며, 재정지출이 과도하게 커지지 않도록 하기 위해서는 재정지출 내 분야별 재원배분의 합리화가 중요하다.

고령화가 금융시장에 미치는 영향과 관련하여서는 먼저 고령화의 과정을 겪은 유럽이나 일본 등 선진 각국에서 이미 관찰된 결과 및 기존의 이론적·실증적 논의를 토대로, 고령화의 초기 단계에 이미 진입한 우리나라에서도 그와 같은 현상이 실제로 관찰되고 있는지에 대한 실증분석을 시도한다. 이러한 분석과 현실 진단을 기초로 본격적인 고령화시대의 도래에 대비하여 필요한 정책적 노력을 크게 세 가지 영역으로 나누어 논의한다.

첫째, 안정적인 노후소득의 확보를 보조하기 위하여 장기국채를 비롯한 장기저축시장의 활성화, 개인연금에 대한 세제지원의 유연성 확대, 역저당(reverse mortgage)상품의 도입을 통한 노인보유자산의 유동화지원정책을 논의한다.

둘째, 퇴직연금제도의 도입과 관련하여 비약적으로 성장할 것으로 예상되는 사적연금에 대한 적절한 감독체계의 확립은 연금자산의 소유주인 금융소비자 보호를 위하여 필수적인 전제조건인바, 이와 관련하여 논의한다. 연금사업자의 신중인의무준수 여부를 연금 감독의 기본원칙으로 확립하여야 하며, 연금의 자산운용에 가해지는 각종 양적 제한은 절대적으로 필요한 최소한의 범위로 제한할 필요가 있다. 연금지급보장기구의 도입 여부에 대해서는 사회적 합의에 의하여 결정될 사항이며, 도입이 결정된 경우 도덕적 해이를 최소화하기 위한 각종 조치들이 동반되어야 한다. 연금의 자산확대와 자본시장에서 기관투자가의 역할 증가는 은행 중심 금융체제와 다른 새로운 유형의 위험요인 발생으로 금융안정성이 심각하게 위협받는 사태가 발생할 수 있다. 그러므로 연금 등 기관투자가의 자산건전성, 유동성 및 투자행태에 대한 건전성 차원에서의 감독원칙 확립이 필요하다.

셋째, 인구구조 고령화의 부정적 영향을 완화시킬 수 있는 통로로 제시되고 있는 국제 간 자본이동을 촉진하기 위하여 정책적 노력이 필요하다. 구체적으로 국민연금기금을 필두로 하여 연금의 해외투자 확대를 점진적으로 유도할 필요가 있으며, 개인의 해외자산 취득에 대한 규제를 대폭 완화할 필요가 있다.

고령화시대로 진입하면서 재정 및 금융과 관련하여 제기되는 가장 중요한 현안 중 하나가 국민연금문제라 할 수 있다. 국민연금에 대해서는 먼저 향후 고령화되는 사회에서 국민연금제도의 문제점이 무엇인지에 대해 지속가능성 측면, 사각지대의 존재, 거시경제에 미치는 영향 등 다양한 측면에서 검토한다. 그리고 이를 기초로 국민연금제도 및 기금운용의 개선방향에 대해 논의한다. 그리고 국민연금기금 운용의 지배구조문제는 좀 더 시급한 현안이라 할 수 있는바, 이에 대해서는 더 구체적인 개선방안을 제시한다.

현재의 국민연금제도는 다음과 같은 문제를 가지고 있다. 첫째, 광범위한 사각지대가 존재한다. 둘째, 재정의 불안정문제를 가지고 있다. 셋째, 향후 금융시장과 거시경제에 교란요인으로 작용하는 효과가 커질 수 있다. 넷째, 유인구조에서 문제가 있다. 따라서 공적연금제도는 다음과 같은 방향으로 개선될 필요가 있다. (1) 특수직역연금과 국민연금의 통합, (2) 기초연금 및 소득비례연금의 분리, (3) 최저연금보장제도로의 기초연금제도 개편 및 국민기초생활보장제도 개선, (4) 완전적립형 소득비례연금제도 확립, (5) 민간연금의 활성화 및 국민연금소득비례연금의 적용제외 허용, (6) 연금급여수준에 대한 전면적인 재검토, (7) 연금기금의 민간이양 및 해외투자 확대. 이러한 개선안을 통해 기초연금 및 국민기초생활보장제도를 통한 기초생활보장체제(소득비례연금 및 기업연금), 개인연금 및 여타 개인저축으로 구성된 노후소득의 3층 보장구조를 설계하고 기금운영방식을 개선할 필요가 있다.

국민연금기금 운용의 지배구조는 독립성, 효율성, 투명성이 제고될 수 있도록 개선되어야 하며, 현재 보건복지부 내에 설치되어 있는 기금운용위원회를 특정 정부부처에 소속되지 않는 독립행정위원회로 전환하는 것이 바람직하다. ‘기금운용’과 관련하여서는 기금운용위원회가 실질적인 최고의사결정기구가 되고, 기금운용 외의 업무(연금보험료의 징수, 연금급여의 지급 등)는 보건복지부가 주체가 되어 담당하는 것이 바람직하다.

기금운용의 집행조직을 국민연금관리공단에서 분리하여 기금운용위원회로부터 직접 통제를 받는 별도의 독립법인으로 만드는 것이 필요하다. 기금운용위원회는 독립성 강화를 위해 위원장을 민간인 출신으로 하고, 민간위원의 비중이 최소한 과반수가 확보되도록 구성하는 것이 바람직하다. 기금운용위원회의 효율성 제고를 위해, 위원 수를 현재의 21명에서 그 절반 이하로 대폭 줄이고, 정부를 포함한 이해관계자(사용자, 근로자, 지역가입자)들이 추천하는 전문가들로 구성하는 것이 바람직하다. 일반 금융기관과 같이 2명 정도의 집행기구 임원이 기금운용위원회의 상임위원으로 활동하게 함으로써, 기금운용조직과 기금운용위원회 양 조직 간의 유기적인 업무협조가 이루어지도록 할 필요가 있다. 그리고 기금운용위원회에 대해서는 국정감사와 감사원감사 외에도 외부의 전문가집단으로 하여금 전문가의 기준으로 평가하여 국회에 보고하는 절차와 장치를 마련할 필요가 있다.
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