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인구고령화와 노후소득보장

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  • 저자 문형표(文亨杓) , 권문일, 김상호, 김용하(金龍夏) , 방하남, 안종범(安鍾範)
  • 발행일 2005/12/31
  • 시리즈 번호 05-10-02
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요약 공적연금제도는 노후소득보장을 위한 가장 기초적인 사회안전망으로서, 선진복지사회를 구현하기 위한 필수적 요소이다. 특히 우리나라는 세계에서 그 유례를 찾아볼 수없을 정도로 인구고령화 현상이 빠르게 진행되고 있으며 이에 따라 사회적인 노인부양의 부담도 급격히 늘어나고 있어, 연금제도의 중요성은 그 어느 때보다도 더욱 커지고 있는 실정이다. 따라서 이제 겨우 정착되기 시작한 각종 공적연금제도를 장기적으로 보다 건실하고 신뢰받을 수 있는 성숙된 제도로 발전시켜 나가는 것이 중요한 정책과제가 되고 있다. 이와 아울러 기업연금이나 개인연금 등 사적연금시장도 보다 활성화시켜 나가야 할 것이다.

특히 국민연금제도는 향후 우리나라의 노후소득보장체계에서 가장 핵심적인 역할을 담당하게 될 것이다. 그러나 불행히도 현행 국민연금제도가 고령화사회에 제대로 부합할 수 있으며 지속가능할 것인가에 대해서는 회의적인 견해가 지배적이다. 현행 제도는 구조적 결함에 따른 지속가능성상의 문제뿐 아니라, 연금사각지대문제, 세대간·계층간 형평성 문제 등 다양한 문제점을 내포하고 있다는 점이 이미 오래전부터 학계에서 지적되어 왔음에도 불구하고, 이에 대한 제도개선이 제대로 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 또한 선진국의 경험에 비추어 볼 때 추후 인구고령화의 진전에 따라 고령노동자의 조기은퇴 문제도 새로이 부각될 것이며, 아울러 노후소득보장체계의 구축에 있어 정부와 민간의 역할분담방안도 중요한 정책과제로 대두될 것이 예상된다.

본 보고서의 목적은 급격히 진행되고 있는 인구고령화 현상이 우리나라 노후소득보장체계에 던져주게 될 다양한 위험요인들을 보다 구체적으로 살펴보고, 이에 대한 사전적인 대비책을 강구해 보는 데에 있다. 이를 위해 본 보고서에서는 이러한 국민연금제도를 중심으로 한 우리나라 노후소득 보장체계의 문제점을 종합적으로 분석해보고, 효율성과 세대간·계층간 형평성, 그리고 지속가능성의 관점에서 각 이슈별 제도개선과제를 도출해 보고자 하였다. 보고서의 순서 및 주요 내용을 정리해 보면 다음과 같다.

서론에 이어 2장에서는 각 주제별 분석에 앞서 선진국의 최근 연금개혁동향과 정책적 시사점에 대해 살펴보았다. 인구고령화에 따른 공적연금의 지속가능성 문제가 대두면서 선진국들은 연금의 지속가능성을 제고하고, 빈곤노인층·비정규직·여성 등에 대한 선별적인 지원을 강화하는 방향으로 본격적인 연금개혁을 단행하였다. 이러한 국제적 추세는 우리나라도 국민연금의 지속가능성을 제고하기위한 연금개혁과 함께, 빈곤노인층에 대한 최저한의 생계를 보장하는 방안을 강구해야할 필요성 및 시급성을 강력히 시사하여 주고 있다. 또한 공적소득보장제도와 사적보장제도의 혼합, 이른바 다층노후소득보장체계의 구축과 함께, 비정규직·여성·노인근로증대 등 고용형태 변화에 대비한 대응책 마련에도 노력의 중요성을 강조하였다.

3장에서는 국민연금제도의 지속가능성 및 세대간 형평성 제고의 측면에서 재정운영방식 및 회계기준상의 개선방안에 대해 살펴보았다. 국민연금의 보험계리적 평가(KDI)에 의하면, 2005년 현재 미적립 연금부채는 GDP 대비 33% 수준이며, 2070년에는 160%까지 상승할 전망이다. 또한 2040년 말 기금고갈 이후 부과방식(PAYG)으로 전환되면 보험료율(현행 9%)이 2070년 38%까지 상승할 것으로 전망되어, 현행 ·고급여-저부담· 구조의 개혁이 시급한 실정이다. 본 연구에서는 인구고령화에 따른 세대간 불형평성을 방지하고 지속가능성을 유지하기 위해서는 현재의 부분적립방식을 장기적으로 계속 유지해 나갈 필요가 있다는 점을 지적하고 있다. 그러나 2003년도 정부의 국민연금법안(급여인하 60 → 50%, 보험료율 9% → 15.9%)은 이러한 장기적 재정안정을 보장하기에는 미흡한 수준으로 판단되며, 부분적립방식을 유지하기 위해서는 장기적으로 보험료율의 추가인상이 불가피하다. 부분적립방식을 유지하기 위한 연금개혁에 있어서 핵심은 사회적 적정수준의 기금적립률을 결정하는 것인데, 이러한 목표기금적립률 수준은 향후 보험료율의 증가속도, 세대간의 형평성 문제와 직결되므로, 연금개혁에 있어서는 이러한 세대간 회계를 충분히 고려하여 사회적 합의를 도출하는 노력이 필요하다는 점을 강조하였다.

4장에서는 현행 국민연금제도에 내재되어 있는 연금사각지대 문제와 관련하여 노인소득의 실태와 보장방안에 대해 살펴보았다. ·2004년 전국 노인생활실태 조사자료·에 따르면 하위 60%의 노인인구가 100만원 이하의 소득으로 생활하고 있으며, 노인가구내의 지니계수(0.495)는 전체도시가계의 지니계수(0.344)보다 높은 것으로 분석되었다. 또한 소득구성을 살펴보면, 저소득층은 사적이전소득에 고소득층은 자체소득에 주로 의존하는 것으로 나타났다. 현행 국민연금제도는 세대간·세대내 소득재분배 역할을 수행하고 있으나 제도에 가입하지 못했거나 결과적으로 급여를 수급받지 못하는 사람들은 혜택을 누리지 못하게 된다. 본 장에서는 이러한 사각지대를 완화하기 위해 경로연금의 급여수준과 급여대상자를 확대할 필요가 있다는 점을 정책과제로 제시하였다.

5장에서는 고령화와 조기은퇴에 대비한 정책과제에 대해 살펴보았다. OECD 국가 대부분은 조기은퇴 경향이 지속적으로 심화되어 왔으며, 이러한 현상의 주요원인으로 연금제도의 지나친 관대함(generosity)이 지적되어 왔다. 여기서는 조기은퇴추세의 분석에 있어 고령화라는 환경적 원인(demographic factor)과 관대한 연금제도(system genorosity factor)의 효과를 분리할 필요가 있음을 지적하고, 고령화와 연금정책변화가 조기은퇴에 미치는 효과를 거시경제적으로 분석하였다. 그 결과 기존의 연구결과와 마찬가지로 고령화효과보다 연금정책 변화효과가 조기은퇴에 미치는 영향이 작다는 결론을 도출하였다. 그러나 이는 고령화 효과가 더 크기 때문에 연금제도 개선 여지가 없다는 것을 의미하는 것은 아니다. 특히, 본 연구에서는 연금제도가 아직 초기단계인 우리나라의 경우에는 본격적인 고령화 시작되기 전에 연금구조조정과 조기은퇴억제 대책이 마련되어야 함을 강조하였다. 즉, 연금구조조정을 통해 저부담-고급여 구조를 개혁하여 지나친 관대성을 축소하고 재직자노령연금을 축소 혹은 폐지하여 은퇴 후 노동시장참여를 유인조기은퇴를 억제하고 고령자 노동시장참여를 증대시키기 위해 ·지연은퇴혜택(DRC) 제도·를 도입해야할 필요성을 제시하였다.

6장에서는 국민연금의 소득재분배 효과를 살펴보았다. 분석결과 현행 저소득층의 수익비가 고소득층보다 훨씬 높은 것으로 나타나 현행 국민연금제도는 수직적 형평성 관점에서는 소득재분배 기능을 수행하고 있는 것으로 분석되었다. 또한 소득상한선의 대폭적 확대나 철폐는 소득분배 개선효과가 미미한 것으로 나타나 소득재분배 효과를 지나치게 강조하는 방향으로의 개혁은 보다 신중한 접근이 필요하다는 점을 지적하였다. 문제는 피용자 - 자영자간, 가입자 - 미가입자간의 형평성, 이른바 수평적 형평성을 제고하기 위한 대책마련이 시급한 바, 이를 위해서는 소득파악시스템의 개선, 연금 사각지대 축소, 연금구조 불균형 개혁 등 다각적인 노력이 지속되어야할 것임을 지적하였다.

마지막으로 7장에서는 공·사연금제도의 역할분담방안에 대해 살펴보았다. 2005년 12월부로 퇴직연금제도가 새롭게 도입됨에 따라 적정 노후소득보장을 위해 국민연금과 퇴직연금이 어떤 모형으로 연계·발전할 수 있을 것인가에 초점을 맞추어, 본 연구에서는 우리나라의 퇴직연금제도와 국민연금제도간의 연계발전모형을 크게 네 가지로 제시하였다. 이들을 열거하면, 모형 Ⅰ은 다층보장체계 내에서의 통합 연계모형 (System Integration Model); 모형 Ⅱ는 국민연금의 부분 적용제외를 통한 연계모형 (Contract-Out Model); 모형 Ⅲ은: 국민연금의 부분민영화 모형 (Partial Privatization Model); 모형 Ⅳ는 퇴직 후 생애기간에 따른 역할분담 모형(Life-Course Model) 등이다. 이 가운데 본 연구에서는 고령화시대 노후소득보장체계가 지향해야할 네 가지 원칙, 즉 ‘보장의 보편성’, ‘급여의 적정성’, ‘제도의 형평성’, ‘제도의 효율성’을 가장 최적화할 수 있는 모형으로 현 국민연금제도의 이원화를 전제로 하는 모형 Ⅱ(적용제외모형) 혹은 모형 Ⅲ(부분민영화모형)을 선택모형으로 제시하였다. 선택된 대안 모형들은 선진국의 전형적인 다층보장체계에 가까운 모형이면서 동시에 세계은행, OECD, ILO 등에서 권고하고 있는 한국의 연금체계 개선모형에 가장 근접한 모형이라는 점에서 장기적으로 가장 합리적인 대안으로 판단된다.
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