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지역산업육성과 지역혁신체제 구축에 관한 연구

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  • 저자 윤윤규(尹允逵) , 이재호(李在鎬)
  • 발행일 2004/12/31
  • 시리즈 번호 2004-13
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요약 1. 배경과 목적

1990년대 후반 외환위기를 경험한 뒤 새로운 성장동력의 모색이 요구되는 상황에서 산업클러스터(industrial cluster)의 형성을 통한 지역혁신체제(regional innovation system) 구축이 우리나라 산업정책의 주요 내용으로 자리잡기 시작하였다. 이러한 정책 흐름은 기존의 중앙집권적(하향식 산업육성정책에서 벗어나 분권적(상향식 지역산업정책을 통해 지역의 자생적 혁신능력에 기초하는 지역산업진흥 및 지역혁신체제의 구축을 도모하겠다는 정책방향으로의 전환을 의미한다. 클러스터접근의 산업정책(cluster-based industrial policy)은 참여정부 출범 이후 더욱 체계적으로 추진되고 있다. 한편 대부분 선진국에서는 1990년대 산업정책 방향의 전환이 이미 이루어졌으며 그 성과는 대체로 성공적인 것으로 평가되고 있다.

그러나 우리의 경우 클러스터접근의 지역산업정책은 아직 초기단계인데다 지역의 산업(연구기반, 산학협력 유인체계, 혁신주체간 네트워킹 강화를 위한 제도적(문화적 환경, 평가(관리체계 등 제 측면에서 취약성이 상존하여 아직까지 그 성과가 충분히 나타나지 못하고 있다. 본 연구는 이러한 문제인식 하에서 지역산업정책과 관련된 다양한 측면에서 현황 및 문제점을 종합적으로 조사(분석하고 이를 바탕으로 정책대안을 제시함으로써 현재 추진중인 지역산업정책의 효율성을 높이고 성과를 극대화하는데 기여하고자 하였다.

2. 주요 내용

본 연구에서는 먼저 지역혁신체제와 관련된 다양한 측면에서 이론적 논의를 전개하였으며, 이어서 산업자원부의 지역산업진흥정책을 비롯하여 다양한 지역산업정책의 현황과 문제점을 파악(분석하고 정책과제를 제시하였다. 또한 해외 혁신클러스터 사례에 대한 조사(분석을 바탕으로 국내 산업집적지의 발전방향에 대한 시사점을 도출하고자 하였다. 이와 함께 본 연구는 산학협력 활성화와 지역산업정책에 대한 평가(관리체계 정립이 지역혁신체제의 성공적 구축을 위해 무엇보다 중요한 조건임을 인식하면서 논의를 전개하였다.

클러스터란 기업의 생산을 중심으로 전문화된 협력업체, 대학(연구기관 등 지식창출기관, 제품수요자, 그리고 이들 혁신주체를 연결하는 중개기관 등이 특정산업의 가치연쇄(value chain)를 따라 연계되는 네트워크라 할 수 있다. 여기서 정부의 역할은 직접적 개입 보다는 클러스터 형성을 저해하는 시장(시스템실패의 개선, 네트워크 강화를 위한 자율적 지배구조와 유인체계가 진화하도록 유도(지원하는데 있다. 클러스터내 지식(기술의 이전(확산이 촉진되려면 기업간 상호연계는 물론이고 지식(기술의 공급자와 수요자(기업)간 연계를 촉진하는 중개조직의 역할이 매우 중요하다. 다양한 중개조직들은 자기 조직의 성격 및 역량에 부합되는 영역에서 이에 상응하는 특정유형의 기업과 연계관계를 맺는 것이 필요하다.

산업클러스터의 발전과정에서 중소기업은 혁신능력을 단계적으로 배양하며 궁극적으로는 혁신적 기업으로 성장하게 된다. 따라서 지역혁신정책의 주된 목적은 기업 혁신능력의 단계적 향상, 즉 단순하청형(non-technology firm) R 환경대응형(technology follower) R 전략경영형(technology leader)으로의 상향이동을 유도(지원하는데 있다. 특히 기술변화에 수동적으로 대응하지만 신기술 정보를 파악하고 일정기간을 두고 추격할 수 있는 능력을 지닌 환경대응형 중소기업에 대한 집중적 지원을 통해 혁신적인 전략경영형 중견(중소기업으로 성장하도록 하는데 중점을 두는 전략이 바람직하다.

우리의 경우, 1990년대 후반 클러스터접근의 지역산업정책이 본격화된 이래 산업자원부를 비롯하여 정부부처별로 다양한 형태로 관련정책을 추진하고 있다. 이에 따라 그 동안 전국에 걸쳐 다양한 혁신지원센터(TIC, RRC, 종합지원센터 등)가 설립되었으나, 센터간 연계가 미흡하고 장비활용률이 저조하며 기업지원서비스가 효과적으로 제공되지 못하고 있다. 이는 고가 첨단장비를 활용할 수 있는 지역기업이 부족한데도 원인이 있지만, 기업의 실태 및 장비수요에 대한 사전조사의 미흡에 크게 기인하는 것으로 보인다. 또한 기술개발과제 기획에서 중장기 전략산업 발전전략이나 혁신지원센터의 장비구축과 연계성이 낮고, 과제수행과정에서도 산학연 협력연구가 미흡한 것으로 나타났다. 향후 지역산업정책의 성과를 높이기 위해서는 지역의 사업기획(조정(평가역량의 강화가 필수적이며, 다양한 중개기관간 연계 및 역할분담을 통해 다양한 수준의 기업에 적합한 지원서비스를 제공하는 체계를 갖추는 것이 요구된다.

지식기반경제에서는 과학적 성과가 기술혁신에 직결되기 때문에 산학협력의 수준은 국가경쟁력과 지역혁신체제의 성과를 좌우하는 결정적 요인으로 작용한다. 특히 지역내 혁신역량이 취약한 지역의 입장에서는 산학협력을 통해 지역내 제한된 혁신역량을 결집(연계함으로써 네트워크 혁신성을 창출하는 것이 불가결하다. 우리의 경우, 1990년대 산학협력 활성화를 위한 기초여건이 지속적으로 조성(개선되었고 정부부처별로 다양한 산학협력 지원정책을 추진하여 왔다. 그러나 기업, 대학, 연구기관 등 산학협력 주체에 자발적 참여동기를 부여하는 유인체계와 다양한 지원사업에 대한 종합적 관리(평가체계의 취약성 등으로 산학협력의 활성화가 지체되고 있다. 특히 대학의 경우, 전체 박사급 인력의 70%를 점하면서도 전체 연구비의 10%만을 사용하고 있어 대학의 연구역량 및 지적자산 활용도가 매우 저조한 실정이다. 따라서 교수평가제도, 지적재산권제도 및 간접연구비제도 개선이나 기업중심의 국가RD과제 운영 등을 통해 산학연 주체들이 경제원리에 따라 산학협력에 참여할 수 있는 유인체계를 구축하는 것이 무엇보다 시급한 정책과제로 제기된다.

지역산업정책에 대한 평가는 사업추진의 효율성 및 성과 극대화를 유도할 뿐 아니라 평가결과를 바탕으로 후속사업의 기획 및 인센티브 제공 등에 대한 정책적 판단의 근거를 제공한다. 그 동안 지역산업정책의 사업계획에 대한 사전평가와 사업진행과정에 대한 모니터링이 보편화됨으로써 사업의 방만성 및 중복성을 제거하는데 일정한 효과를 거둔 것으로 판단된다. 그러나 사전평가, 모니터링, 사업성과에 대한 사후평가가 통합적으로 수행되지 못하고 평가에 필요한 자료(정보가 제대로 축적되지 못하는 등 지역산업정책 평가체계가 취약한 상태이다. 따라서 성공적인 지역산업정책의 추진을 위해서는 사업수행의 전과정을 포괄하고 지역혁신체제의 관점에서 다양한 개별사업간 유기적 연계성을 종합적으로 고려하는 평가체계를 구축하는 것이 시급하다. 또한 지역의 사업주체가 사업기획시 세부목표치를 함께 제시하도록 함으로써 사업수행의 효율성을 제고하는 것이 요구된다. 이와 함께 지역내 기획(평가 전문인력의 확충을 통해 지역내 상설적 자체평가체계를 정립하고 거시적(종합적 외부평가와 상호보완성 및 연계성을 강화하는 것이 필요하다.

3. 결론 및 시사점

선진국의 경험에서 보여지듯이 지역혁신체제의 형성에 필요한 환경을 조성하면서 혁신지향적 기업을 창출하고 이들을 중심으로 혁신네트워크를 구축하기까지는 장기간에 걸친 지속적인 진화과정이 요구된다. 이러한 진화과정에서 정부의 역할은 직접적 개입보다는 유인체계 구축, 규제 및 제도적 장애요인의 제거, 혁신주체간 네트워킹 강화를 위한 여건 조성, 중개기관의 역할 강화, 지원정책에 대한 체계적 관리(평가체계 구축 등을 통해 시장(시스템실패를 개선해 나가는데 주력하는 것이 바람직하다. 지역산업정책들은 단기적 성과에 집착하기 보다는 지역혁신체제 구축을 위한 중장기적 발전전략하에서 일관되고 지속적으로 추진되어야 할 것이다.
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