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인구고령화와 거시경제

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  • 저자 문형표(文亨杓) , 김동석(金東石) , 박창균(朴倉均) , 김대일(金大逸) , 김소영, 김용하(金龍夏) , 안종범(安鍾範)
  • 발행일 2004/12/31
  • 시리즈 번호 04-06
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요약 한국개발연구원은 경제사회연구회의 지원하에 국토연구원, 한국노동연구원, 한국보건사회연구원, 한국조세연구원 등과 함께 "인구고령화의 경제·사회적 파급효과와 대응과제(2004~2006)"를 주제로 협동연구를 추진해 왔으며, 그 첫 연도 연구결과를 보고서로 출판하게 되었다.

우리나라의 인구구조는 세계에서 유례를 찾아볼 수 없을 정도의 빠른 속도로 고령화 되고있다. 이러한 인구고령화에 대한 대비책은 단순히 노인병원이나 요양시설을 확대하고 노인복지를 강화해 나가는 차원의 문제가 아니라 인구고령화현상이 우리나라 경제전반에 얼마나 광범위하고 심각한 문제를 야기할 것인가에 대한 보다 올바른 인식에서 출발되어야 한다. 무엇보다 중요한 점은 급속한 인구고령화가 향후 경제성장의 필수 요소인 노동의 양과 질을 감소시키고 생산적 자본축적을 저해하여, 우리나라의 성장잠재력을 지속적으로 약화시킬 위험이 있다는 데에 있을 것이다. 우리나라는 이제 겨우 1인당 국민소득 만불 시대에 들어섰으며 앞으로 3만불 시대를 향해 전진해 나가야 할 상황에서, 이는 실로 심각한 위협이 아닐 수 없다. 또한 인구고령화로 인한 재정건전성의 약화나 국민연금, 건강보험을 비롯한 사회보장제도의 재정불안 등 각종 제도적 요인들이 고령화의 부작용을 더욱 부추기게 될 것이라는 점이다.

우리나라의 인구고령화현상은 이미 80년대 말부터 본격적으로 시작되었으며, 최근 출산율의 급격한 하락으로 가속화되고 있다. 우리가 앞으로 아무리 출산율 제고를 위해 노력한다 하더라도 인구고령화는 이미 피해갈 수 없는 기정사실로 받아들일 수밖에 없으며 인구고령화에 대비할 시간도 충분치 못하다. 따라서 지금 주어진 시급한 과제는 인구고령화가 초래하는 부정적인 영향을 최소화하고 우리 경제의 역동성을 최대한 유지시켜 나갈 수 있도록 제도적 정비를 서두르는 것이다. 또한 삶의 질 제고를 위해 늘어나는 고령층들이 보다 활력 있는 노후생활을 영위할 수 있도록 지원하는 것도 필요할 것이다.

이를 위해서는 수많은 제도개혁 노력들이 필요할 것이다. 고령화로 인한 노동력 감소를 줄이기 위해서는 고령층 및 여성인력의 노동시장 참여를 확대해 나가야 할 것이다. 또한 노동생산성의 제고를 위한 교육개혁도 시급하다. 한편 지나친 저축률하락을 방지하기 위해 국민연금제도의 개혁을 조속히 추진해야 하고 연기금시장을 발전시켜 나가야 할 것이다. 아울러 노인복지·노인의료·노인주거 등 복지수요증대에 대한 정부의 역할도 강화해 나가야 할 것이다. 그러나 이와 동시에 이러한 복지지출확대가 재정건전성을 약화시키지 않도록 재정규율과 재정효율성을 강화해 나가는 노력도 필요할 것이다.

이러한 과제들은 결코 쉬운 일은 아닐 것이다. 연금개혁이나 의료개혁 등은 많은 기득계층과 이해단체들의 저항에 부딪힐 수 있으며, 정치적 인기영합주의가 개혁에 걸림돌이 될 수도 있을 것이다. 그러나 고령화사회에 대비한 제도개혁을 늦출 경우 우리 후세대의 부담을 가중시키고 성장잠재력을 더욱 약화시키게 될 것이다. 고령화 대책을 성공적으로 추진하기 위해서는 제도개선을 위한 종합적인 청사진과 구체적인 추진전략이 적절하게 마련되어야 할 것이다. 또한 제도개혁에 대한 국민적 공감대를 형성하기 위한 노력도 중요할 것이다.

본 협동과제의 구성은 다음과 같다. 제1권 총괄보고서에 이어 제2권은 한국보건사회연구원에서 담당한 "인구고령화의 전개와 인구대책"으로서, 시나리오별 인구전망을 실시하고 저출산기조를 방치할 경우 발생할 문제의 심각성과 저출산 방지대책에 대해 논의하였다. 제3권은 한국노동연구원에서 연구한 "인구고령화와 노동시장"으로서, 인구고령화가 노동력과 노동시장에 미치는 파급효과를 점검해 보고 그에 대비하는 장기적인 노동·사회정책의 방향을 제시하였다. 제4권은 한국보건사회연구원의 "인구고령화와 보건·복지대책" 부분으로, 인구고령화에 따라 제기되고 있는 노인의료수요 및 노인·여성·가족의 복지수요 변화를 분석하고 그 대응방안에 대하여 논의하였다. 제5권은 국토연구원의 "인구고령화와 노인주거" 부분으로, 노인가구의 주거실태와 관련제도를 살펴봄으로써 현황을 파악하고, 노인주거복지 개선을 위한 기본방향과 당면과제를 제시하였다. 제6권은 한국개발연구원이 연구한 "인구고령화와 거시경제"로서, 인구고령화에 따른 노동생산성, 잠재성장률, 소비와 저축, 금융시장 등 거시경제적 환경변화를 살펴보고, 지속적인 경제성장기반 마련을 위한 대책을 논의하였다. 제7권은 한국조세연구원이 연구한 "인구고령화와 재정" 부분으로, 인구고령화가 재정지출에 미치는 영향에 대해 고찰하고, 향후 제기되는 정책과제에 대해 논의하였다.

제1권 인구구조 고령화의 전개와 인구대책

1. 목적

본 연구는 저출산 및 인구고령화가 향후 우리사회 및 경제에 미치는 영향을 심층적으로 분석하기 위한 여러 연구들의 단초를 제공하기 위해 실시되었다. 여기에서는 우리나라 저출산 현황과 원인을 규명하고자 하였으며, 향후 출산력 변동에 대한 여러 시나리오들을 도입하여 인구고령화의 전개방향과 특징들을 분석하였다. 이러한 분석결과를 토대로 인구관련 대책들을 제안하였으며, 오래 전부터 저출산 및 인구고령화 문제를 겪어 왔었던 OECD 국가들의 경험들을 참고하였다.

2. 주요 내용

인구학적으로 저출산의 직접적인 원인은 두 가지 측면에서 찾아볼 수 있다. 하나는 여성의 혼인연령이 지속적으로 증가하여, 출산이 집중된 연령층에서의 미혼율이 급격히 상승하였다는 점이다. 법률혼이 보편적인 한국사회에서 미혼율의 급격한 상승한 적어도 단기적으로 출산이 가능한 인구의 감소를 의미한다. 다른 하나는 여성들이 혼인을 하는 경우에도 가임기간에 낳은 출생아수가 계속 감소하였다는 점이다. 요컨대, 실제 자녀를 생산할 수 있는 여성의 수가 줄어들었고, 유배우출산력의 감소 폭도 큰 것으로 나타났다. 더욱 심각한 것은 가임기 여성의 수가 2000년대 초를 정점으로 감소할 것이라는 점이다. 출산이 집중된 연령층의 여성규모는 이미 감소하기 시작하였다. 즉, 가임기 여성규모의 감소, 적령기 여성의 혼인비율 감소 및 유배우여성의 출산력 감소가 동시에 발생하는 등 향후 출산력 변동은 상당히 비관적인 것으로 전망되었다.

이러한 인구학적 요인들의 변화는 사회경제적 현상과 개인적인 가치관의 변화에 기인하는 것으로 분석되었다. 회귀분석 결과, 도시화, 여성의 교육수준 향상, 경제활동참가 증가 및 전문직과 사무직 종사자 비율의 증가, 핵가족화 및 가족해체 증가 등은 출산력을 감소시키는 방향으로 영향을 미친 것으로 나타났다. 또한, 기존 의식조사 결과를 종합하여 볼 때, 미래 가임세대인 미혼남녀의 결혼관과 자녀관은 혼인력과 출산력 모두에 불리하게 작용할 것으로 분석되었다. 이와 같은 사회현상 및 가치관의 변화를 감안할 때, 최근의 저출산율이 단기간 쉽게 회복되지 못할 것으로 판단되었다.

인구추계 결과, 현재 우리나라 인구고령화 수준은 OECD 국가들에 비해 낮으나, 현 출산력 수준이 유지될 경우 2050년 이전에 모든 회원국 중 가장 높은 인구고령화 수준을 보일 것으로 전망되었다. 출산력이 인구대치수준에서 장기적으로 유지되는 경우에도 마찬가지 결과가 발생할 것으로 예측되었다.

인구고령화 현상은 이미 결정된 인구구조 이외에 향후 출산력과 사망력 변동에 의해 영향 받을 것으로 분석되었다. 현 출산율 수준이 장기적으로 유지되는 경우, 출산력이 인구고령화에 미치는 영향력은 사망력보다 크며, 일정한 시간이 경과된 후에는 기존의 인구구조보다도 더 큰 영향을 미칠 것으로 추정되었다. 인구고령화에 대한 사망력의 영향은 상대적으로 작은데다가, 인위적으로 줄일 수 없다는 한계가 있다. 결국, 향후 인구고령화의 수준과 속도는 출산율 회복노력에 의해 변경될 수 있을 것으로 판단되었다.
OECD 국가들 대부분은 오래 동안 저출산 현상을 경험하여 왔으며, 그로 인해 인구고령화가 상당 수준 진척되었다. 이에 많은 국가들은 저출산 및 인구고령화에 대응하기 위해 인구정책을 비롯하여 가족정책, 여성정책, 복지정책, 이민정책 등을 수행하여 왔다. 그러나 이들 정책 모두가 성공적인 것으로 간주될 수 없으며, 수많은 정책의 수행은 재정을 압박하고 있는 것으로 나타났다. 이와 관련, 최근 일부 국가에서는 저출산관련 정책에 대해 개혁을 추진하고 있는 것으로 나타났다.

분석결과와 외국사례를 종합하여 볼 때, 향후 우리나라의 인구고령화 대응전략은 저출산 원인들을 동시에 고려하여 입체적으로 구축될 필요가 있다. 즉, 저출산 대응은 가족가치증대정책, 가족형성정책, 가족확대정책, 가족보호정책 및 가족재생산기능강화정책으로 구분하되 서로 유기적으로 연계된 후 추진되어야 할 것이다. 정책적 수단들이 정밀한 평가 없이 도입될 경우 복지적인 관점에서 의의를 찾을 수 있을지라도 당초 목표를 달성하는 데에는 회의적일 수 있다. 따라서 모든 정책대안들을 한꺼번에 주입하기보다 비용효과적인 대안들을 선별하여 점진적으로 실시하도록 하여야 한다. 선정된 정책대안들은 서로 유기적으로 연계하여 통합적으로 실시되도록 하는 것이 바람직하다. 비용효과적인 것으로 평가되어 선정된 정책수단들의 경우에도 모든 대상에 적용하는 보편적인 접근과 일정한 기준에 의거한 차등적 접근이 구분되어 적용되도록 할 필요가 있다.

3. 결론 및 시사점

인구대치수준 미만의 저출산현상이 보다 장기화되고 있으며 이에 대응한 정책은 다음의 두 가지 방향으로 전개될 수 있다. 하나는 저출산 및 인구고령화의 인구학적 현상을 변경시키려는 노력을 하는 것이다. 다른 하나는 인구학적 현상에 대처하기 위해 준비를 하는 것이다. 이들 정책적 대응들은 배타적이기보다 상호 보완적으로 추진될 필요가 있다. 어떠한 방향으로 정책들을 마련하고 추진하든 선결되어야 하는 중요한 일은 인구고령화 전개의 특성들을 정확히 진단하는 것이다. 정확한 진단결과에 기초하지 않은 즉, 추정 없는 정책은 의미가 없으며, 정책 없는 미래는 현재와 동일하게 진행될 것이기 때문이다. 예를 들어, 인구고령화 진단 결과는 비용함수와 결합하여 사회보장 개혁 및 많은 다른 중요한 정책이슈에 관한 비용-수익분석에 근거가 될 것이다. 이러한 작업은 인구관련 정책의 효과가 장기적으로 나타나는 속성을 감안할 때, 그리고 저출산현상의 지속이 향후 사회 및 경제에 미치는 파급효과가 지대할 것임을 감안할 때 매우 중요하다. 인구고령화를 진단하는 작업은 최근 저출산 현황과 그 원인들을 규명하는 것으로부터 시작되어야 한다. 이러한 작업의 결과는 향후 인구변동 방향을 가늠케 할 것이며, 정책적 대안을 마련하는데 단초가 될 것이기 때문이다.

향후 50년 이상 출산율 수준과 상관없이 노인인구의 절대적 규모는 급격히 증가하고, 생산가능인구는 감소하여, 노동세대의 노인부양부담은 더욱 증가할 것이다. 따라서 노동력 부족에 대응하기 위한 여성과 노인 인력활용도 중요한 대안으로 인식되어야 할 것이다. 인력활용정책은 출산율 회복정책과도 긴밀하게 연계되어, 여성의 출산율과 경제활동참가율을 동시에 높일 수 있어야 한다. 이러한 노력에는 여성의 일과 자녀양육간의 양립 가능성 제고가 중심이 되어야 할 것이다. 노인인력활용정책은 노동력 부족에 대한 대응으로서 뿐만 아니라 노인복지를 향상시키는 것으로 방안으로서도 인식되어야 할 것이다.

결론으로 인구고령화는 사회문제로서가 아니라 새롭고 필연적인 변화로 받아들여져야 할 것이다. 특히 저출산 및 인구고령화 현상은 결코 단기적으로 해결될 수 있는 사회현상이 아니라는 점을 인식할 필요가 있다. 즉, 인구고령화는 대응이 시급하나 그렇다고 결코 조급해서는 안 되는 중요한 사안인 것이다.

제2권 인구구조 고령화와 노동시장

1. 목적

본 연구는 인구고령화가 노동력과 노동시장에 미치는 파급효과를 점검해 보고 그에 대비하는 장기적인 노동·사회정책의 방향을 제시하였다. 특히 인구고령화와 함께 진행될 노동력의 양적 질적 변화에 주목하면서 향후 노동생산성의 변화를 전망하고 정책적 시사점을 논의하였다.

2. 주요 내용

우리나라는 인구고령화에도 불구하고 향후 전체 인구의 규모는 2020년경까지 성장을 계속할 것이나 노동시장 참여율이 고려되는 노동력 성장률에 있어서는 급격한 마이너스(-) 성장을 하게 될 것으로 전망되고 있다. 따라서 노동시장참여율 특히 고령자와 여성 인구의 참여율이 향후 중요한 노동정책의 대상 변수로 지목되고 있다. 아울러 노동력의 연령 구성에 있어서 향후 지속적인 고령화가 진행되어 2020년에는 전체 노동력 중 50세 이상의 비율이 약 40%, 2050년에는 약 50%에 이르게 될 것으로 전망된다. 이에 따라 노동시장의 고용구조와 인사제도 등도 노동력의 고령화에 적응하고 대응할 수 있는 방향으로 점진적으로 개혁되어야 할 것이다.

노동시장참여율과 관련하여 현재 우리의 상황은 서로 극단적인 두 가지 추이가 공존하고 있다. 즉 고령자들의 노동시장참여율은 OECD의 평균을 훨씬 상회하지만 여성들의 참여율은 아주 낮은 편이며 선진국들과는 정반대로 학력이 높은 여성의 참여율이 학력이 낮은 여성들보다 낮은 상태이다. 이러한 현상에 대한 기존의 설명들은 다양하지만 한 가지 핵심적인 사항은 한국의 노동시장에서 고학력 여성들이 주로 취업을 하게 되는 경력직 일자리(career job)의 공급이 극히 제한적이라는 것이다. 여성의 낮은 참여율은 현재는 마이너스 요인으로 작용하고 있으나 향후 정책적 개입에 의해 그 만큼 늘어날 수 있는 여지가 많다는 측면에서 정책대안의 폭이 넓다고 볼 수 있다. 여성의 노동시장 참여를 제한하고 있는 제도적, 구조적 저해 요인들에 대한 지속적인 개선과 개혁 작업이 향후의 과제이다.

고령자들의 높은 경제활동참여율은 선진 고령화 국가들이 직면하고 있는 현실-고령자들의 집단적인 조기퇴직과 낮은 참여율-과는 반대되는 상황으로 고령화시대 노동시장 정책에 있어서 유리한 조건이라고 볼 수 있을 것이다. 그러나 이러한 높은 참여율은 노후소득보장제도가 아직 미완성이어서 늦게까지 소득활동을 해야 하는 비자발적 선택의 결과일 가능성이 높아 긍정적인 지표로만 볼 수 없을 것이다. 더 나아가 서구사회의 경우 고령자들의 노동시장참여율 제고가 중요한 정책과제 중의 하나인 반면 한국의 경우는 고령자의 참여율 자체는 국제기준으로 볼 때 한계점에 있다고 보아야 할 것이다. 정책적인 고려가 필요한 부분은 고령자들의 취업 내용이다. 고령 취업자들의 다수는 특정 산업(농업, 자영업), 비정규, 불안정한 일자리에 취업하고 있으며 여성의 경우 무급가족종사자가 대부분이다. 따라서 향후 정책과제는 고령자의 참여율이 아닌 고용의 질과 안정성의 향상에 집중되어야 할 것이다.

노동력 규모와는 별도로 또 다른 차원에서 중요한 변화는 노동력 연령구성의 변화이다. 한국의 경우 50세 이상 고령자들이 2010년에는 노동력의 30%, 2020년에는 40%를 넘을 것으로 보인다. 여기서 고려되어야 할 중요한 사항은 노동시장참여율과 다르게 연령 구성의 변화는 정책변수가 아니라 인구변수라는 것이다. 노동력의 고령화는 인구 고령화의 파생변수이다. 따라서 노동시장제도와 고용정책, 기업의 인력정책들이 노동력의 고령화에 맞추어 적절하게 변화하고 개혁되어야 할 것이다. 특히 OECD의 "인구고령화와 고용정책"(Ageing and Employment Policies) 시리즈 보고서에서는 고령층에 대한 적극적 고용정책을 고령화시대 노동시장정책의 주요 과제로 강조하고 있으며, 고령층이 노동력의 다수를 차지하게 될 가까운 미래에는 현재 연령차별적이고 고령자에 대한 강제 조기퇴직제도에 기초한 노동시장제도와 기업들의 인사정책은 지속가능하지 않을 것이다. 따라서 노동력의 고령화 시대에 대응할 수 있는 새로운 인력정책과 인사관리 패러다임으로의 전환을 점차 이루어 나가야 할 것이다. 새로운 패러다임으로의 전환은 고령노동의 공급과 수요 양 측면에서의 제도개선과 조절에 의해 공동으로 이루어져야 할 과제이다.

우리나라 근로자들의 근로생애와 중고령 근로자들의 은퇴과정의 분석을 통해 우리는 한국 근로자들이 직장에서는 조기퇴직을 하게 되지만 퇴직 이후 상당히 긴 제2의 근로생애(평균 14년)를 거쳐 늦은 나이에 노동시장에서 은퇴를 하는 것을 확인할 수 있었다. 따라서 우리나라의 고령자 노동시장은 기업의 강제퇴직(약 55세), 노후소득보장인 공적연금의 정년(60세 → 65세) 그리고 실질적인 은퇴(68세) 연령 간에 간극이 넓고 분절된 은퇴제도를 특징으로 하고 있다. 이러한 분절된 구조 하에서 기업의 인사정책, 사회보장제도, 노동시장의 취업구조 간에 유기적인 연계가 존재하지 않고 있다. 그 결과 계층에 따라서 중·고령기의 취업기회와 고용안정, 은퇴 이후의 생활안정에 있어서 불평등도가 심한 구조를 가지고 있다. 이러한 구조를 가지고는 고령화 시대 경제사회의 조화로운 발전과 성장을 기대하기 어려울 것이다.

따라서 각 관련 정책 영역(노동-복지)과 제도(은퇴-노후소득) 간에 유기적인 연계를 강화하고 전체 시스템의 차원에서 조화된 정책을 발전시켜 나갈 필요가 있을 것이다. 특히 조기퇴직 이후 최종 은퇴까지의 제2의 근로생애가 길다는 점을 감안하여 중고령 퇴직 근로자에 대한 노동시장 정책들에 향후 보다 무게가 실려야 할 것이다. 즉, 지금까지 우리의 노동정책은 퇴직 이전-임금근로자에 배타적으로 집중되어 있는 측면이 있는데 고령화 시대에는 근로생애의 시각에서 퇴직 이후-중·고령 근로자층에 대한 정책적 지원도 적극적으로 이루어져야 할 것으로 본다.

3. 결론 및 시사점

고령사회에 대비하는 노동정책으로 본 연구에서는 노동력의 감소에 대비하는 양적인 전략인 출산정책과 질적인 전략으로 여성과 고령 노동력의 활성화가 중장기적으로 고령사회에 대비하는 가장 유력한 전략이며 우리가 가장 역점을 두어야 할 정책분야로 제시하였다. 구체적인 정책방안들은 OECD(2004)의 "인구 고령화와 고용정책: 한국" 보고서에도 잘 정리되어 있으며 본 고에서는 핵심적인 정책방안을 제시하였다. 아울러 우리는 고령자의 일과 삶을 아우르는 종합적인 정책으로 ‘적극적 (혹은 활동적) 고령화’ 정책의 개념과 선진국의 경험을 기술하면서 우리의 정책방향을 논의하였다.
고령화 사회의 키워드는 변화와 개혁이다. 고령화의 진전은 근로자 개인과 노동시장 차원에서 인적자본의 축적과 노동의 효율성을 추구하고, 우리의 성장 잠재력을 극대화할 것을 요구한다. 이에 맞추어 정부와 사회적 파트너들은 노동·경제가 고령화 사회의 도전에 효율적으로 잘 대응해 나갈 수 있도록 사회경제시스템의 전반적인 개혁을 지속적으로 추진해 나가야 할 것이다.

제3권 인구구조 고령화와 보건·복지대책

1. 목적

인구고령화는 젊은 계층이 감소하고 노인계층이 늘어남에 따라서 국민의 평균연령이 증가하는 것을 의미한다고 볼 수 있는데, 노인의료와 관련해서는 노인계층이 젊은 계층에 비하여 신체적, 정신적 기능이 저하되어 각종 만성퇴행성질환에 시달리게 됨으로써 의료서비스 이용의 욕구가 상대적으로 크다고 할 수 있다. 일반적으로 의료수요에 영향을 미치는 요인으로는 의료기술, 경제적 요인, 인구통계학적 요인 및 질병구조, 그리고 제도적 요인 등이 제시되고 있다.

우리나라에서는 생활수준의 향상으로 인한 건강에 대한 관심증대, 첨단 의료기술의 발달과 이로 인한 평균수명 연장 및 인구의 고령화 진전, 그리고 만성퇴행성질환의 증가 등에 의해 의료수요가 증가되고 있다. 또한 1989년 전 국민으로 확대된 건강보험의 보장범위가 매년 확대됨에 따라 노인 의료수요를 증가시키고 있으며 앞으로도 계속 증가될 것으로 전망된다. 이들 보건의료 수요에 미치는 요인 중에서 제도적 요인을 제외한 점들은 선진사회로 도약하는데 수반되거나 파생되는 불가피한 요인들인 반면, 제도적 요인은 정책적 개입을 통해 의료수요를 합목적적으로 제공하면서 추구하는 목적을 달성할 수 있게 하는 요인이라 볼 수 있다. 이에 따라 노인 의료수요 및 복지수요에 부응하면서 효율적으로 대처할 수 있는 제도적 장치의 개발이 무엇보다도 중요한데, 한정된 보건의료 및 복지 자원을 효율적으로 공급하고 합리적인 배분을 통하여 효과적으로 추진되기 위해서는 일차적으로 노인의료 및 복지 수요의 특성과 그 양상의 파악이 중요하다.

2. 주요 내용

본 연구에서는 인구 고령화에 따라 제기되고 있는 보건의료 및 복지부문의 수요변화 추이를 파악하여 노인의 보건의료 및 복지서비스 시장의 현상을 분석하고, 장단기 대책을 강구해 보는데 기본적인 목적을 두고 있다. 노인계층의 경우에는 의료서비스이용 욕구 이외에 은퇴에 따른 소득의 상실·저하로 생계유지의 경제적 복지욕구가 발생할 것이고, 또한 신체적, 정신적 기능의 장애에 따른 장기요양(간병수발)서비스의 욕구가 발생할 것이다. 비노인 여성을 중심으로 하는 경우에는 고령화와 관련하여 볼 때 노동력의 부족을 여성인력으로 보완하려는 경향이 있는가 하면, 자기계발 및 양성평등의 가치관이 보편화됨에 따라서 취업 등 사회적 참여활동이 확대되어 그동안 가족내에서 여성이 담당하여왔던 자녀양육 및 가족 간병수발에 대한 사적부양부담의 경감욕구가 발생할 것이다. 상기한 노인 및 여성의 복지욕구는 기존에는 가족내에서 대처하여 왔으나, 점차적으로 가족규모의 축소에 따른 1인 가구의 증대, 가족해체에 의한 한부모 가족의 증대와 같이 가족유형이 다양해짐에 따라서 가족에 의한 사적부양체계가 존속되기가 어려워지고 있다.

본 연구는 인구 고령화 현상에 따른 의료 및 복지수요의 변화를 파악하고 그 전망을 분석하여 정책대응방안을 모색하였다. 특히, 욕구의 변화에 따라 발생된 미충족된 욕구를 충족시킬 수 있는 정책과제를 도출하는데 연구의 목적을 두고 있다. 노인의료부문에 관한 한 의료수요의 변화는 의료가격의 변화와 결합되어 최종적인 산물인 총의료비의 변화를 발생시키고 있다는 전제아래 노인 총의료비의 지출변화와 요인을 분석해 보았다.

3. 결론 및 시사점

인구 고령화현상은 평균수명의 연장과 저출산에 의해 결정된다. 이 중에서 평균수명의 연장은 지속적인 식생활 개선과 의학기술의 발달로 인하여 정책적으로는 조정하지 못하는 요소이지만, 저출산은 선진국의 경험에 비추어볼 때, 정부의 정책방향에 따라서 조정이 가능한 요소라 할 수 있다. 다시 말하면, 인구의 고령화는 불가피하게 나타나는 현상이기도 하지만, 緩急에 대한 조정은 얼마든지 가능하다는 것을 의미한다.

본 연구는 이용 가능한 실증자료를 바탕으로 노인·여성·가족부문의 사회적 변화가 통계적으로 어떻게 나타나고 있는지, 이에 따라서 어떠한 복지욕구가 제기되고 있는지를 정리하고, 아울러 이에 대한 정책과제로 도출할 수 있는 내용을 제시하였다. 여기에서 제시한 정책방향과 대응과제들은 지속적으로 연구할 필요성을 가지고 있다. 특히, 노인의료부문에서는 고비용의 의료비지출 노인에 대한 의료행태를 추가적으로 분석할 필요가 있고, 노인복지부문에서는 노후 기초소득보장제도의 검토 및 장기요양보장방식의 선택에 대해서 집중적인 분석이 필요하며, 여성복지부문에서는 여성의 가족내 역할 재정립과 여성 경제활동에 대한 공적 지원제도에 대한 분석이 필요하고, 끝으로 가족복지부문에서는 무엇보다도 가족복지정책의 기본방향을 재설정하기 위한 가족행태변화에 대한 구체적인 분석이 뒤따라야 할 것으로 보인다.

제4권 인구구조 고령화와 노인주거

1. 목적

본 연구는 노인문제에 대한 미시적 접근으로서, 개인수명의 연장에 따른 고령화가 건강 및 경제력의 약화를 야기하고 이로 인해 나타나는 기초생활의 어려움 중에서 가장 비용부담이 큰 주거 문제를 완화하기 위한 주거복지 정책방안을 마련하는데 그 목적이 있다. 고령화의 진전에 대비하여 고령자들이 ‘노후에도 건강하고 쾌적한 주거생활을 영위하도록’ 하기 위한 기본 방향을 제시하고, 당면과제 해결방안을 모색함과 아울러 중장기 정책방안을 마련하고자 하였다. 이에 따라 노인가구의 주거실태와 관련제도를 분석하여 노인주거문제의 실체를 파악함으로써 노인주거복지 접근을 위한 기본방향을 설정하고, 정책과제를 발굴하는데 연구의 목적이 있다.

2. 주요 내용

정책대상계층은 우선 신체적 자립능력이 있는 계층은 주거정책의 영역으로, 신체적 자립능력이 없는 노인은 복지정책의 영역으로 구분하였고, 신체적 자립능력이 있는 노인들을 경제적 자립능력 여부로 구분하여 경제적 자립능력이 있는 노인들은 민간시장에서 해결하도록 하고 경제적 자립능력이 없는 노인들을 정부의 지원이 필요한 계층으로 구분하였다. 모든 계층에 대해서 노인주거시설설치를 의무화(또는 권유)하고 복지서비스와 연계해야 한다.

단계별 정책접근을 위하여 목표를 단기, 중·장기로 구분하여 정책과제를 제시하였다. 선진국과 같은 노인임대주택을 공급 운영하기 위해서는 관련제도의 마련, 임대시장의 여건 성숙, 연계 프로그램의 개발, 전문인력의 확보 등 시간이 소요되므로 단계별로 목표를 구분 설정할 필요가 있다. 1차적으로는 노인시설을 갖춘 노인주택재고의 확대에 주력하고, 2차적으로는 노인주택의 임대운영 정책의 도입을 시도하도록 제시하였다. 이를 위해서는 우선적으로 제도적 기반 구축이 시급하다.

단기적으로는 “노인주택재고 확대를 위한 기반구축 단계”로서 1) 노인주택 수요 파악을 위한 통계조사, 2) 노인주거정책에 대한 정부 담당 부처간 업무영역 구분 및 상호연계, 3) 노인주거정책의 추진계획 수립 등의 정책기반 마련이 요구되며, 이와 아울러 노인주택 공급확대를 위하여 4) 노인주택 건축기준 강화 및 일반주택에도 적용 가능한 보편적인 설계기준 마련, 5) 기존 거주주택의 개보수 지원제도 마련, 6) 노인주택 건설지원을 위한 지원제도의 확립이 시급하다. 노인주택건설을 주택정책의 일환으로 편입하여 노인주택 건설시에도 기존의 공공임대주택에 대한 지원과 마찬가지로 택지, 기금, 규제, 조세 등 지원이 필요하다.

중기적으로는 다음의 두가지 정책을 고려하여야 한다. 첫째, 다양한 노인주택을 공급하여 노인의 주거선택 폭을 확대해야 한다. 기존주택 개보수를 통하여 노인주택재고의 확대를 도모하고, 기존에 계획된 국민임대주택 중 일부를 노인주택으로 공급할 필요가 있다. 국민임대주택 건설시 1개동 전체를 노인주택으로 건설 공급함으로써 주거생활에서는 독립성을 유지하되 연계프로그램을 통해서 사회적 통합을 유도할 수 있고, 노인주택의 집단화에 대한 인근주민의 거부감을 최소화할 수 있으며, 의료 및 생활 서비스 연계의 효율화를 위해서도 집단화가 필요하다. 이 밖에도 다양한 선택의 폭을 마련하기 위해서 노인주택을 독신용, 부부용, 3세대 동거형 등으로 다양하게 공급하고, 소규모 노인공동생활주택의 공급도 고려할 필요가 있다. 둘째, 운영지원체제 구축을 위한 제도적 노력을 지속해야 한다. 노인주택은 건설 뿐만 아니라 운영 및 관리 서비스가 함께 제공되어야 하므로 장기적으로는 임대주택으로 공급되어야 한다. 이를 위하여 임대관련 주거제도의 정비가 필요하다. 주거비보조제도의 현실화 및 임대보증제도의 도입이 검토되어야 한다. 또한 민간비영리단체의 육성을 지원하되 단기적으로는 공공주택관리회사의 공적기능을 확대할 필요가 있다. 기존의 주택관리주체가 시설관리 뿐만 아니라 운영관리, 나아가 사회복지시스템과의 연계기능을 강화해야 한다.

이 밖에도 주거정책의 범위에서는 벗어나지만 행복한 노후를 지원하기 위해서는 노인활력지원 프로그램을 개발하고, 연금제도, 기초생활보호제도, 의료보호제도 등 노인관련 지원제도의 개선도 병행되어야 할 것이다. 무엇보다도 중요한 것은 스스로의 노후를 위한 정신적인 준비 및 '더불어 살기'의식을 제고해야 한다. 노인임대주택 재고 확대와 더불어 노인주택 임대운영을 위한 제도적 기반이 갖추어지면 공공주도의 시범사업을 전개하여 시장상황 및 제도적 문제점을 파악할 필요가 있다. 영구임대주택이나 국민임대주택 단지 중 일부 또는 새로운 노인복지주택단지를 개발하여 노인임대주택으로 운영하고 현재의 운영주체인 주택관리공단 또는 지방공사가 의료 및 생활서비스체계와 연계하여 운영하도록 한다. 그리고 중장기적으로는 공공택지에서의 민간노인주택 건설 지원, 중소규모의 노인주택단지 건설지원 및 노인임대주택 운용 지원 등 민간의 참여를 활성화해야 할 것이다.

3. 결론 및 시사점

노인주거관련 선택의 폭이 매우 제한되어, 제도적으로는 저렴한 비용으로 분양 또는 임대하는 실비노인복지주택과 유료노인복지주택이 있으나 실제로 공급된 실비 또는 무료의 노인복지주택은 거의 없는 형편이며, 유료노인주택은 높은 이용료로 인해 다양한 수요가 충족되지 못하고 있고 입주자보호 장치가 미흡한 실정이다. 기존주택은 노인가구가 거주하기 편하도록 노인편의시설이 갖추어진 주택이 거의 없다. 소득계층별 지역별로 부담능력에 따라 선택할 수 있는 다양한 형태의 노인주택이 공급되어야 할 것이다. 외국의 경험에 비추어 볼 때, 노인가구에 대한 정부의 직접적인 지원은 재정부담을 수반하므로 부양부담이 젊은 계층에게 과도하게 전가되지 않도록 우리나라의 경제적 여건과 현실을 감안하여 체계적으로 접근할 필요가 있다.

본 연구에서는 기본 목표를 “노인의 주거안정을 통한 활력있는 노후생활 지원”에 두고, 노인의 주거안정을 위하여 주택의 적절성, 접근성, 주거소비량의 적합성, 주거비부담 등의 주거복지수준을 제고하도록 하며, 노인의 활력을 지원하기 위해서는 주거생활과 연계한 의료 및 생활서비스의 제공, 주거생활과 연계한 사회활동 도모하도록 하였다. 추진방향으로는 여러 형태의 노인주택공급 확대로 다양한 선택폭을 제공하고, 대다수 노인에 대해서는 재가노인 지원으로 주거이동성 최소화하며, 이들에게 의료 및 생활서비스를 연계하고, 노인부양을 위한 가족의 동거를 유도해야 할 것으로 보았다. 또한 재정의 한계 및 정책의 지속성을 감안하여 계층별 정책차별화 및 단계별 정책 접근을 제시하였다.

제5권 인구구조 고령화와 거시경제

1. 목적

본 보고서에서는 인구고령화에 따른 잠재성장률, 노동생산성, 소비와 저축, 금융시장 등 거시경제적 환경변화를 살펴보고, 지속적인 경제성장기반 마련을 위한 대책을 논의하였다.

2. 주요 내용

본 연구에서는 고령화가 향후 한국의 잠재성장률에 미치는 영향을 계량적으로 추정하였고 향후 장기적인 잠재성장률 유지를 위해서는 출산율 하락의 방지뿐 아니라 경제활동참가율 제고, 인적·물적 자본축적의 장애요인 제거 및 경제 전체의 효율성 증진을 통한 생산성 제고에 정책적 노력을 기울일 필요가 있음을 강조하였다. 출산율 하락으로 인한 인구구조의 고령화는 다양한 경로를 통하여 잠재성장률에 영향을 미친다. 출산율 하락은 생산가능인구 및 취업자수 증가율 둔화에 직접적인 영향을 미칠 것이고, 이것이 향후 잠재성장률 둔화의 핵심적인 요인으로 작용할 것이며, 인구구조의 변화는 취업자의 평균적인 인적자본지수에도 상당한 영향을 미칠 것으로 전망된다. 한편 피부양인구 비중의 증가는 저축률 하락을 유발하여 자본축적 속도를 둔화시키고 나아가 성장률을 낮추는 요인으로 작용하고 있다. 생산함수 접근법을 사용하여 2003~2050년 기간 중 한국경제의 잠재성장률을 전망하였으며, 이를 위해 향후 출산율에 대한 6개의 시나리오를 가정하고 시나리오별 잠재성장률을 전망함으로써 고령화의 정도가 잠재성장률에 미치는 효과를 파악하였다. 전망 결과, 향후의 총요소생산성 증가율이 2.0%(1.5%)를 유지하고, 현재의 출산율 수준이 향후에도 지속될 경우 한국 경제의 잠재성장률은 2000년대 5.10%(4.56%), 2010년대 4.82%(4.21%), 2020년대 3.56% (2.91%), 2030년대 2.25%(1.60%), 2040년대 1.38%(0.74%)로 추정되었다. 한편 출산율이 상승할 경우 단기적으로는(약 20년 이내) 자본축적 속도를 낮춤으로써 잠재성장률에 부정적인 효과를 미치는 반면, 장기적으로는(약 20년 이후) 취업자수 증가율을 제고함으로써 성장률을 높이는 것으로 분석되었다. 향후 장기적인 잠재성장률 유지를 위해서는 출산율 하락의 방지뿐 아니라 경제활동참가율 제고, 인적·물적 자본축적의 장애요인 제거 및 경제 전체의 효율성 증진을 통한 생산성 제고에 정책적 노력을 기울일 필요가 있다.

고령화와 노동생산성의 변화도 살펴보았다. 출산율 하락은 한편으로는 고령화를 촉진하여 노동력의 양적(질적 하락을 유발할 가능성이 높은 반면, 다른 한편으로는 인적자본에 대한 투자 확대를 동반하여 노동력의 질적 향상을 가져오기도 하므로, 고령화의 진전에 따른 노동생산성의 변화는 실증적으로 분석되어야 할 문제이다. 본 연구는 우리나라에서 지난 20여 년간 근로자의 기본 능력 변화를 추정하고, 이를 통해 향후 진전될 고령화 사회에서 노동생산성의 변화 추이 및 규모를 추계하였는데, 가장 낙관적인 시나리오 하에서도 노동생산성 증가율은 지속적으로 하락하여 2050년대에 이르면 노동생산성의 절대적 수준이 하락할 가능성이 높은 것으로 추계되었으며, 보다 현실적인 시나리오 하에서는 2015년에 이미 노동생산성이 정체될 가능성이 높은 것으로 추계되었다. 이러한 추계 결과에서 가장 중요한 요소로는 노동생산성의 근본 결정요인인 인적자본에 대한 투자에 있어서, 교육의 양적 팽창 및 질적 저하로 인해 새로이 공급되는 노동력의 질이 상대적으로 정체될 가능성이 지적되고 있다. 실제 추정결과에 의하면 1970년대 후반 이후 출생한 근로자는 동일 학력을 지닌 그 이전 세대에 비해 기본 생산능력이 저하되고 있는 것으로 추정되었으며, 대졸 학력 소지자의 경우에는 1950년대 중반 이후 출생세대부터 노동력의 질이 이미 하락하여 온 것으로 추정되고 있다. 이와 같이 볼 때, 고령화에 따른 노동생산성 하락을 억제하고 잠재성장력을 유지하기 위해서는 교육정책이 기존의 양적인 팽창에서 탈피하여 교육의 질을 높이는 내실화, 효율화 정책으로 시급히 선회되어야 할 필요성이 높다. 또한 고령화에 따른 노동공급의 양적·질적 저하를 상쇄하기 위해 현재 위축되어 있는 고학력 여성의 노동공급을 촉진할 수 있는 정책의 필요성도 높은 것으로 판단된다.

다음으로 인구고령화가 소비에 미치는 영향을 분석하였다. 한국노동패널·자료를 이용하여 인구고령화가 소비에 미치는 영향을 미시적으로 분석하고, 또한 은퇴시기와 소비수준간의 관계를 파악해 보고자 하였다. 통계에 의하면, 우리나라의 경우 57세와 60세 사이에 은퇴가 집중되고 있어 조기은퇴비중이 상대적으로 크게 나타나고 있다. 은퇴전·후의 소비수준은 우리나라의 경우 가구주의 은퇴후 소비수준은 은퇴전 소비수준에 비해 거의 감소하지 않는 것으로 나타나, 생애주기가설의 소비평탄화에 부합하고 있는 것으로 나타났다. 이는 추후 인구고령화로 인한 은퇴자수의 증가가 저축 감소로 이어지게 됨을 시사하고 있다. 인구고령화는 민간저축을 감소시키고 정부저축 역시 감소시킬 가능성이 크므로 지속성장을 위한 저축증대정책이 매우 중요할 것이다. 이를 위해 퇴직연금, 개인연금 등을 활성화시키고, 재정건전화를 통한 국가채무감축 및 공적연금 개혁 노력이 필요하다. 또한 우리나라 은퇴연령은 주요선진국에 비해 다소 이른 편인 바, 이러한 조기은퇴경향을 완화시키기 위해 고령자 노동시장을 활성화시키고, 공적연금가입에 의한 조기은퇴유인의 축소와 고령자의 노동시장 참가유인의 확대가 필요할 것이다.

이어서 국민연금을 중심으로 인구고령화와 저축에 대하여 살펴보았다. 본 연구의 목적은 우리나라 국민연금제도를 중심으로 가계저축과 정부저축에 미치는 영향을 실증적으로 분석해 보고, 이를 바탕으로 국민연금제도의 국민저축에 대한 영향을 파악하고 정책적 시사점을 찾아보려는 데에 있다. 아직까지는 국민연금제도가 국민저축률 수준에 부정적인 영향을 주고 있다고 판단하기는 어려울 것이다. 그러나 향후 제도성숙화과정에서 국민의 제도인지도가 높이지면서 국민연금의 가계저축 구축정도가 커짐과 동시에 기금적립비율의 하락으로 인해 정부저축에 대해서도 부정적인 영향을 줄 수밖에 없어, 결과적으로 국민저축률을 낮추는 방향으로 작용하게 될 것이다. 우리나라의 국민연금제도는 부과방식으로 이행되는 경로를 밟고 있으며, 이는 인구고령화 및 제도 성숙화에 따라 후세대의 노인부양부담을 급속히 증가시키게 될 뿐 아니라, 저축율 하락을 가속화시킬 것이다. 따라서 급속한 인구고령화과정속에서 생산적 자본축적의 과다한 감소를 방지하기 위해서는 국민연금제도의 부분적립방식을 계속 유지해 나가는 방안에 대한 정책적 검토가 필요하다. 그 대책으로 우리나라 공적연금의 보험계리적 수지균형을 회복하기 위한 구조개혁과 함께, 사회적으로 합의된 기금적립수준을 유지하기 위한 재정운영기법의 개발이 시급히 요구된다.

금융시장에 대한 분석에서는 인구고령화가 금융시장의 두가지 기능, 즉 위험공유를 가능케 하는 자본시장 기능과 기간별 소비 평탄화를 가능케 하는 신용시장으로서 기능의 수행정도에 어떠한 영향을 미치는 가를 우리나라 광역자치단체별 자료를 이용하여 추정하고 분석하였다. 이를 통하여 도출할 수 있는 결론은 첫째, 우리나라의 지역간 위험공유 정도는 미국의 각 주간이나 OECD 국가 간에 비하여 다소 떨어지는 것으로 나타났는데, 이는 우리나라의 주식시장이 주로 단기 차익을 추구하는 개인 투자자에 의하여 주도되고 있어 투자의 시계가 지나치게 짧은 때문이라고 해석된다. 둘째, 신용시장을 통한 기간별 소비 평탄화 기능은 위험공유에 비하여 상대적으로 원활하게 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 셋째, 고령인구의 비율과 분포 등 고령화 관련 변수들은 자본시장을 통한 위험 공유에는 큰 영향을 미치지 못하는 반면, 신용시장을 통한 기간별 소비 평탄화에는 매우 큰 부정적인 영향을 미치는 것으로 추정되었다. 인구 고령화가 진전됨에 따라 민간 저축률이 점차 하락하는 추세를 보일 것이고 정부 저축 또한 줄어들 가능성이 큰 것으로 나타남에 따라, 이는 현재 우리나라 금융시장 구조상 자본시장보다는 신용시장의 역할을 위축시킬 것으로 판단된다.

국민연금과 관련한 최근의 논의에도 몇 가지 시사점을 갖는다. 분석의 결과에 따르면 우리나라의 자본시장은 선진국에 비하여 그 기능이 상당히 위축되어 사회 전체적인 후생 손실이 무시할 수 없는 수준에 이른 것으로 파악된다. 따라서 국민연금의 주식 시장 진출을 좀 더 전향적으로 추진할 필요가 있다. 대부분의 개인 투자자들이 단기 차익을 추구하는 행태를 보이고 있는 현실에서, 장기적인 투자 시계를 가진 국민연금의 주식시장 진출 확대는 고령화 시대에 대비한 자본시장의 기능 강화를 위하여 필요한 것으로 평가된다. 또한 우리나라의 경우 자본시장의 발달이 특히 부진한 상황에서 국민연금의 해외투자 확대를 통하여 편익의 증진을 추구할 여지가 상대적으로 클 것이다.

금융시장에 대한 추가적인 분석으로 인구고령화와 주택금융에 대하여 역저당상품을 중심으로 살펴보았다. 고령화의 진전에 따라 주택을 보유하고 있으나 원활한 현금흐름의 확보에 어려움을 겪는 노인층의 소득 보조 수단으로 최근 조명 받고 있는 역저당(reverse mortgage)의 경제적 효과와 정책 과제를 논의하였다. 역저당은 주택의 소유자가 담보주택의 가치에 근거하여 대출 받은 후 소유자 또는 배우자의 사망, 담보주택의 처분 등 미리 약정된 상황이 도달하는 경우 원금과 이자를 일시에 상환하는 금융상품이다.

역저당대출을 받은 채무자는 본인의 의사에 반하여 채무상환을 요구받지 않으므로 안정적인 주거를 확보하면서도 자산을 유동화할 수 있다는 점에서 자산보유 노인층에게 매력적인 금융상품이다. 현재 노인인구의 자산 보유는 유동성 있는 금융자산보다는 주택을 중심으로 하는 실물자산에 지나치게 편중되어 있어, 일상적인 소비 지출은 물론 의료비 지출과 같은 비정기적인 노인층 지출 수요에 신축적으로 대응하기에 상당한 문제점을 내포하고 있다. “가구소비실태조사(2001)”에 나타난 자가 보유 노인 가구를 대상으로 실시한 분석에서 역저당 상품을 이용하는 경우 평균적으로 약 30% 정도의 추가적인 소득을 기대할 수 있는 것으로 나타났으며, “인구주택총조사(2000)”에 따르면 역저당의 잠재적 대상이 될 수 있는 주택의 규모는 약 20만호 정도로 추정되었다. 역저당 상품은 여타 일반적인 금융상품에 내재하는 위험요인에 더하여 수명위험(longevity risk), 분기위험(crossover risk), 가치유지위험(maintenance risk) 등 생소하고 개별 금융기관차원에서 관리가 불가능하거나 비용 부담이 매우 큰 위험요인이 존재하여 시장 실패의 원인이 되는 것으로 알려져 있다. 그러므로 역저당 상품의 도입을 위해서는 공공부문과 민간부문의 적절한 역할 분담이 필수적이라고 할 것이다.

공공부문은 저렴한 “역저당보험”의 판매를 통하여 민간금융기관의 위험관리 부담을 덜어주는 한편, 2차 시장에서 역저당 대출 채권을 매입하여 민간금융기관의 자금 운용상 애로를 해소하는 동시에 효율적인 위험관리 체계를 갖추어야 할 것이다. 반면, 민간부문은 담보대상 주택의 평가, 대출자의 신용도 평가 등에 기초하여 역저당 대출의 대상과 조건을 결정하는 과정에 참여함으로써 전문성을 활용할 수 있을 것이다.

3. 결론 및 시사점

인구구조 고령화는 거시경제를 비롯하여 노동시장, 금융시장 및 국가재정 등 국가재정 전반에 걸쳐 광범위한 영향을 미치게 된다. 특히 향후 20년 이후부터는 고령화에 따른 생산가능인구의 상대적 축소 및 저축률 하락에 따른 생산적 자본축적의 감소 등의 효과가 본격적으로 나타나기 시작할 것이며, 이에 따라 다른 조건들이 일정할 경우 인구고령화는 우리 경제의 잠재적 성장력을 낮추게 될 것이다. 또한 공적연금의 적자요인 누적 및 부과식(pay-as-you-go)으로의 이행, 정부이전지출의 지속적 확대 등 제도적 요인들도 이러한 잠재성장률의 하락을 가속화시키게 될 것이다. 이러한 변화 중 많은 부분은 불가피한 변화이며, 또한 성장률의 하락자체가 반드시 부정적이라고만 단정할 수도 없다. 그러나 인구구조의 변화에 따라 부적합하게 될 각종 제도개선을 추진함으로써 이들이 향후 성장 및 거시경제 전반에 장애요인으로 작용하지 않도록 하는 것이 우리의 과제일 것이다.

제6권 인구구조 고령화와 재정

1. 목적

본 연구에서는 인구구조의 고령화가 재정지출에 미치는 영향에 대해 고찰하고, 그로 인해 제기되는 재정정책 과제에 대해 논의한다. 먼저 고령화가 재정지출에 미치는 영향을 설명하는 간략한 틀을 제시하고, 공적연금, 건강보험, 노인복지, 교육지출 등 특정연령 귀속형(age-specific) 공공지출에 대해 2070년까지의 장기 재정소요를 향후 예상되는 인구구조의 변화를 명시적으로 감안하여 전망한다. 그리고 현재 도입이 검토되고 있는 장기요양제도에 대한 재정소요 전망도 포함한다. 인구전망에 대해서는 2001년에 통계청에서 발표한 장기인구전망 대신, 보건사회연구원에서 2004년에 새로 작성한 인구전망을 활용하였다.

2. 주요 내용

향후 고령화로 인해 제기되는 재정지출 증가 중 가장 큰 부분은 연금지출과 의료비 지출인데, 이를 연금기여금과 건강보험료의 인상을 통해 충당하게 되는 경우에는 국민연금과 건강보험료 요율이 대폭 인상된다. 이로 인해 국민부담률이 증가하는 것 자체도 문제가 될 수 있지만, 근로소득에 적용되는 세금의 부담이 높아져 고용 및 근로의욕에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 점도 심각한 문제가 될 것이다. 따라서 세입측면에서 과세 베이스를 조정하는 방안도 검토되어야 할 것이다.

고령화에 대한 정책대응에 대해 일반적으로 생각할 수 있는 것으로는 인구정책, 노동정책, 기타 경제정책 등을 생각할 수 있다. 특히 노동정책에서는 고령화의 진행에도 불구하고 노동력 감소를 방지하기 위한 정책, 또는 노동력이 감소되더라도 삶의 질이 하락하지 않도록 하는 방안으로 해외저축 또는 생산성 제고 등이 있을 수 있다. 그러나 고령화가 한 국가에서만 발생하는 현상이 아니라, 국제적으로 광범위하게 진행되는 상황에서 해외저축을 통한 고령화의 대응에는 한계가 있다는 것이 일반적인 견해이다. 따라서 이를 제외하고, 기타 대안들에 대해 본 연구에서의 결과를 중심으로 논의하기로 한다.

본 연구의 결과에서 확인한 것 중 하나가 고령화에 따른 재정부담, 특히 GDP 대비 비율로 표시된 재정부담은 생산성에 의해 영향을 받는 정도가 비교적 제한적이라는 것이다. 생산성의 증가는 연금부담을 경감시켜 주는 효과가 부분적으로 있지만, 오히려 건강보험 지출이 더욱 확대될 수 있는 측면도 있다. 절대적인 소비나 삶의 질 수준에서 볼 때, 성장률이 중요한 요인임은 부정할 수 없다. 그러나 고령화에 따른 재정부담의 문제는 주로 세대간의 분배에 관한 문제이며, 높은 성장률이 그러한 문제를 원천적으로 해결해 주는 것에는 한계가 있다.

경제여건 중에서 고령화의 재정부담에 가장 큰 영향을 미치는 요인은 근로인구의 비율이다. 따라서 노동시장의 상황 변화는 재정여건에 큰 영향을 미칠 수 있다. 특히 노동정책에서는 고령화의 진행에도 불구하고 노동력 감소를 방지하기 위하여 (1) 여성 노동력의 노동참여율을 제고하거나 (2) 이민 유입을 확대하거나 (3) 고령자의 노동시장 참여율을 제고하는 방안 등을 생각할 수 있다. 이 중 여성노동력의 노동참여율을 제고하는 것에 대해서는 이미 많은 사회적인 공감대가 형성되어 가고 있다. 이미 저출산 추세가 확산되었고, 그리고 추가적으로 육아나 보육에 대한 지원이 확대되면서 아마 우리나라의 여성노동참여율이 제고될 것으로 보인다. 그러나 다소 역설적으로, 고령화로 인해 실제로 노동인력의 감소가 예상되는 2020년대에는 이미 여성노동참여율은 상당히 제고되어, 그 시점에서 추가적으로 고령화 대책으로서의 효과성을 가지기에는 한계가 있을 것이다. 결국 새로운 기대를 걸 수 있는 부분이 있다면, 외국인 근로자를 유입하는 문제와 고령자의 노동시장 참여율을 제고하는 것이다. 이 중에서도 특히 기대를 할 수 있고, 또 적극적으로 검토되어야 할 부분이 고령인구의 노동시장 참여율을 제고하는 것이라고 판단된다. 고령자의 건강상태가 개선되면서 실제 은퇴연령이 위에서 가정한 것보다 낮아질 수 있다면, 이는 고령화로 인한 재정부담이 위에서 제시한 것보다 작아지는 가장 중요한 요인이 될 수 있을 것이다.

고령화의 재정영璲� 관련하여 명확하게 인식해야 할 부분이 있는데, 이는 고령화로 인한 재정부담은 시간이 지날수록 가중된다는 것이다. 고령화로 인한 재정부담은 두 단계로 나타난다고 할 수도 있다. 첫 번째 영향은 노인인구의 확대에 따라 재정지출이 증가하는 효과인데, 이러한 변화는 이미 서서히 시작되었다고 할 수도 있으며, 국민연금 지출이 본격화되는 2008년부터는 본격화될 것이다. 두 번째 효과는 2020년대 이후에는 근로인구의 감소와 더불어 근로자 일인당 소득의 증가율, 즉 실질임금 증가율이 일인당 소득의 증가율을 앞서게 되면서 나타난다. 이에 따라 노인과 관련된 지출은 물론이고, 다른 많은 분야의 공공지출이 GDP 대비 비율로 증가하는 요인이 될 수 있다. 예를 들어, 공무원의 수가 총인구 대비 일정 비율로 유지된다면, 이로 인한 인건비의 GDP 대비 비율도 상승하게 된다. 물론 본 연구에서는 장기적인 재정부담을 검토하면서, 이러한 효과는 배제한 것이다. 즉 총인구 대비 공무원의 수가 감소하는 등의 조정은 당연히 달성될 것으로 간주한 것이라고 할 수 있다.

향후 일정기간 동안에는 노인에 대한 지출이 증가하는 대신 교육 등 미성년에 대한 지출이 감소하는 효과도 발생하기 때문에, 재정에서의 압력이 심각하게 느껴지지는 않을 것이다. 오히려 향후 일정기간 동안에는 총부양비는 감소하며, 총부양비가 2004년의 수준 이상이 되는 것은 2020년 경이다. 아동에 대한 교육지출의 감축 등으로 인한 재정 흑자 요인이 노인에 대한 지출의 증가로 인한 재정적자 요인을 상당부분 상쇄하게 되어, 재정에서의 어려움이 크게 심각하게 부각되지 않을 수 있다.

그러나 2020년대부터는 고령화로 인한 재정부담의 압력이 커지기 시작할 것이다. 그 이전 시기와는 달리 총부양비 자체가 빠른 속도로 상승하기 시작한다. 더 이상 재정지출이 감축되는 부분은 없으며, 오히려 장기적으로는 교육에 대한 지출 등이 증가하게 된다. 노인인구의 비율이 지속적으로 상승하는 가운데, 고령화로 인한 재정부담의 두 번째 효과가 이러한 부담을 더욱 가중시키게 된다. 근로인구가 감소하면서, 공공서비스의 공급단가가 상대적으로 소득보다 빠른 속도로 증가하게 되기 때문이다.

이처럼 고령화가 장기적으로 재정에 큰 부담이 되는 점을 감안할 때, 따라서 현재 또는 가까운 미래를 기준으로 하여 고령화대책을 논의하고, 사회적인 제도를 설계하는 것은 장기적으로 심각한 문제를 초래할 수 있다. 특히 마치 고령화의 문제가 현재 노인인구가 증가하기 때문에, 이에 대한 대책을 시급히 세워야 하는 문제로만 인식되는 것은 문제가 있다. 물론 우리 사회에서 고령화 및 사회구조의 변화는 예측했던 것보다 더 빠른 속도로 진행되었으며, 자신의 고령시절에 대해 충분히 대비하지 못하였던 노령층이 상당수 존재한다. 이들에 대한 사회적 지원이 필요하기는 하지만, 새로운 제도의 재정부담도 심각하게 감안해야 할 것이다. 예측하지 못하였던 변화로 인해 어려움을 경험하고 있는 노령층에 대해서는 사회적 지원이 필요하겠지만, 향후 어떤 제도가 자신이 준비하지 않고 노력하지 않아도 고령층에 큰 복지 혜택을 주는 것으로 인식되어서는 안 될 것이다.

고령화에 대응하기 위한 다양한 정책들은 개별적으로는 나름대로 타당성을 가진 것으로 판단될 수도 있다. 그러나 각 정책들이 장기적으로 매우 큰 재정지출을 초래할 수 있다는 측면을 심각하게 감안하여 정책결정이 이루어져야 할 것이다. 즉 향후 재정지출 여건이 이처럼 어려워지는 상황에서 개별 정책을 대상으로 검토하기보다는 각 제도가 장기적으로 재정에 미치는 영향을 종합적으로 감안하여, 정책결정이 이루어져야 할 것이다.

3. 결론 및 시사점

고령화로 인해 재정부담이 크게 가중되어 심각한 문제가 되는 것은 주로 20여년 후의 문제임에도 불구하고, 이 문제에 대해 미리 걱정해야 할 필요가 있다. 이는 첫째, 고령화 관련 재정지출이 사회보장제도와 밀접하게 연관되어 있는데, 이러한 지출은 사회적 약속의 일부로서 이루어지는 것이기 때문에, 한 번 시행된 제도를 변경하는 것이 어렵다는 점이다. 현재는 그리 큰 부담이 아닌 것처럼 보이는 제도도 장기적으로는 재정의 지속가능성에 위협이 되는 매우 큰 지출요인이 될 수 있다. 물론 엄격하게는 재정의 지속가능성은 그러한 제도를 변경함으로써 확보할 수 있다. 그러나 제도의 변경은 사회적 약속의 변경이므로, 그러한 개혁이 용이하지 않은 측면이 있다. 뿐만 아니라, 제도를 변경하는 것은 세대간 재분배 측면에서 영향을 미칠 수 있다. 고령화의 진행 과정에서 특정 세대가 경제구조의 근본적인 변화에 따라 피해를 볼 수 있는데, 사회보장제도의 도입과 변경을 통해 그러한 세대에 부담을 더욱 가중시키게 되는 것이다. 이러한 이유로 인해, 고령화로 인한 재정부담 문제에서는 그것이 전반적으로 재정에 어느 정도의 영향을 미치는가 하는 점과 그와 관련된 세대간 재분배 측면을 동시에 고찰해야 한다.
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