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재정지출의 생산성 제고를 위한 연구

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  • 저자 고영선(高英先) , 이영(李 榮) , 우천식(禹天植) , 이명헌, 박현(朴賢) , 고영선(高英先) , 허석균(許碩均) , 김의준, 문형표(文亨杓) , 유경준(兪京濬) , 서중해(徐重海) , 노기성(盧基星)
  • 발행일 2004/12/31
  • 시리즈 번호 2004-07
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요약 제1장 총 론

연구자: 고영선


1. 배경과 목적

잠재성장률의 하락, 고령화의 빠른 진전, 민간주도 경제체제의 정착 등 재정을 둘러싼 여건이 변화하고 있다. 이에 따라 재정관리전략을 전반적으로 재수립할 필요성이 높아지고 있다. 특히 세수증가율은 둔화되는 가운데 복지지출은 빠르게 늘어남에 따라 중장기적으로 지출증가가 가속화되고 재정건전성이 악화될 가능성이 제기된다. 재정건전성의 악화를 막기 위해서는 지출증가를 억제하는 동시에 재정지출의 효율성을 향상시켜야 한다. 또한 환경변화에 맞추어 부문간 재원배분이 신축적으로 조정될 수 있도록 해야 한다. 즉, 필요가 줄어든 분야에 대한 재원배분은 줄이고, 필요가 늘어난 분야에 대한 재원배분은 늘임으로써 한정된 재원이 효율적으로 활용될 수 있도록 해야 한다.

이러한 필요성을 반영하여 정부는 2004년에 처음으로 (국가재정운용계획(을 작성하여 공표하였으며, 이를 통해 중기재정관리의 목표와 재원배분방향을 제시하였다. 본 연구는 분야간 재원배분의 현황을 살펴보고 향후 국가재정운용계획을 통해 재원배분이 어떻게 바뀌는 것이 바람직한지를 논의하고자 하는 목적에서 추진되었다. 또 각 부문별로 재정지출의 효과성과 효율성을 제고하기 위한 방안을 제시하고자 하였다.

1. 주요 내용

제1장의 총론에서는 본 연구의 주요 내용을 요약한다. 그리고 제2장에서는 분야간 재원배분의 현황과 개선방향을 논의한다. 개도국을 포함한 세계각국과 비교하면 현재 우리나라의 재정규모는 평균적인 수준에 도달해 있다. 부문별로는 경제사업의 비중이 매우 높은 비중을 차지해 왔다. 그러나 경제상황이 급격히 변하는 데 맞추어 경제사업의 비중을 낮추는 한편 기본적인 공공서비스에 대한 투자는 확대하는 것이 바람직하다. 또한 성과관리제도 및 중기재정관리체계를 확립하는 것이 재원배분의 개선을 위해 긴요하다.

제3장에서는 복지예산을 살펴보았다. 향후 복지정책기조의 설정에 있어서는 복지지출의 양적 확대보다는, 각 복지부문의 균형발전을 위한 우선순위의 조정과 함께 정책효율성 및 효과성을 제고하기 위한 질적 개선에 보다 초점을 맞추어 나가야 한다.

제4장에서는 교육예산을 살펴보았다. 현 시점에서는 고등교육 및 유아교육, 평생교육에 대한 중앙정부의 재정지출을 확대할 필요성이 있으며, 초(중등교육 전체 예산은 지방정부의 적극적인 역할을 통해 높여야 한다. 그러나 교육재정규모 확대보다 교육재정의 효율성을 증대하는 것이 더 중요하다. 초(중등교육에 관한 책임과 권한을 지방정부, 시(도 교육청, 그리고 단위학교로 분권화하는 한편, 고등교육재정 구조를 직접적인 대학단위 지원에서 간접적인 학생과 연구자(팀에 대한 지원으로 바꾸고 고등교육재정투자의 조정체제도 재구축하여야 한다.

제5장에서는 일자리창출예산을 살펴보았다. 일자리창출예산은 적어도 복지예산의 증가수준으로 예산을 배정해야 할 것으로 판단된다. 부문별 예산배분에 있어서는 일자리창출의 최종수요가 민간(기업)임을 염두에 두고 민간부문의 일자리창출을 위한 예산배정순위를 고려해야 한다. 또한 여성의 노동공급을 위해 보육지원예산에 대한 우선순위를 높이고, 청년층 실업대책의 경우는 구조적 실업률의 본질적인 저하를 위해 단기보다는 장기적인 사업에 투자의 우선순위를 두어야 한다.

제6장에서는 농업예산을 살펴보았다. 우리나라에서도 OECD 선진국과 같이 면적비례 직접지불 정책의 효율성이 가장 높지만, 가격차액 보상이나 시장가격보조의 효율성과의 격차가 OECD 선진국에서처럼 크지는 않다. 농업에 대한 직접지불제도가 저소득 농가에 대해서 소득지원효과를 거둘 수 있다면, 그것은 농가 간 소득분배를 개선하는 효과를 가질 뿐만 아니라 도(농의 저소득가들 사이의 수평적 형평성을 개선하게 될 이다. 직접지불제의 설계에 있어서 최종적 귀착이 농가에게로 얼마만큼 이루어지는 가를 보다 면밀히 검토하고 농가에의 귀착이 더 커질 수 있도록 하는 것이 중요하다.

제7장에서는 SOC예산을 살펴보았다. 국제비교 결과 우리나라 도로와 철도의 SOC 스톡수준은 국제추세선의 84%와 66% 수준으로 각각 추정되었으며, 도로의 경우 현재의 투자추이가 지속될 경우 3~4년이 경과하면 국제추세선에 도달할 것으로 분석되었다. 또한 SOC부문별 적정투자비율 추정결과 도로와 공항의 투자비중을 하향조정하고 철도는 현재의 투자비중을 유지, 항만시설에 대한 투자비중을 높이는 것이 바람직한 것으로 분석되었다.

제8장에서는 연구개발예산을 살펴보았다. 정부연구개발투자는 최근 크게 확대되어 왔으며 향후에도 확대 기조는 유지될 것으로 예상된다. 연구관리 및 운영시스템의 개선뿐만 아니라 연구주체의 연계 강화 및 연구성과의 활용 등 국가혁신시스템의 구축을 통하여 과학기술잠재력을 최대한 활용할 수 있도록 하는 제도적 기반 마련이 투자효율성 제고를 위하여 필요하다.

제9장에서는 지방재정지원에 대해 살펴보았다. 지방재정규모의 결정요인에 대한 실증분석 결과 우리나라에서 지방재정이 총재정에서 차지하는 비중이 OECD 국가와 비교해 상대적으로 큰 것으로 나타났다. 국가균형발전과 지방으로의 기능이양에 따른 재정소요를 충족시키기 위해 지방재정지원의 증대는 필요하나 무엇보다 중요한 것은 지방재정지출에 대한 책임성과 효율성을 강화하는 노력이 필요하다.

제10장에서는 재정정책의 경기조절 기능을 살펴보았다. 실증분석 결과 재정정책의 유효성이 뚜렷이 관찰되지 않으며, 이러한 패턴은 조세감면이나 지출확대 양 정책 수단에 대해서 동일하게 성립한다는 결론에 도달하였다.

3. 결론 및 시사점

재정지출의 효율성과 효과성을 제고하기 위해서는 먼저 정책목표를 분명히 설정해야 한다. 그리고 이를 달성하기 위한 전략을 체계적으로 수립하고 사후적으로 사업성과를 분석 및 평가해야 한다. 단순히 예산을 많이 배정한다고 하여 사업이 소기의 목적을 거둘 것으로 기대할 수는 없다. 예산배정에 앞서 정책환경을 개선하고 성과관리체계를 확립하는 데 일차적인 노력을 기울여야 한다.

제2장 분야간 재원배분의 현황과 개선방향

연구자: 고영선


1. 배경과 목적

본 장은 우리나라 재정지출의 규모와 분야별 배분의 현황을 살펴보고 향후의 개선방향을 논의하는 데 목적이 있다. 우리나라 통합재정지출 및 순융자의 GDP 대비 비율은 1981년 정점에 달한 후 1988년까지 급격히 하락하다가 다시 증가하기 시작하였으며, 특히 외환위기 직후 큰 폭으로 상승하여 1998년에 26.0%를 기록하였으며, 그 후로는 25~26% 수준을 보이고 있다. 이러한 재정지출규모는 선진국에 비해 작은 편이나 이는 소득이전(국민연금급여 등)이 작은 데 기인한다. 소득이전 및 이자지출을 제외할 경우 우리나라의 재정규모는 미국보다 크고 OECD 평균과 유사한 수준이다. 또 개도국을 포함한 세계각국과 비교하면 현재 우리나라의 재정규모는 평균적인 수준에 도달해 있다.

우리나라 중앙정부의 부문별 지출을 살펴보면, '경제사업'은 1970년대 이래 GDP 대비 4~6%의 규모를 차지해 왔다. 경제사업 가운데 특히 '농림수산수렵'과 '수송 및 통신'이 높은 비중을 차지하고 있다. 경제사업 외에 국방과 교육부문의 지출도 높은 수준을 유지해 왔다. 반면 사회보장 및 복지의 지출규모는 최근 빠르게 증가하고 있으나 아직 작은 편이다. 이러한 특성은 외국과 비교할 때 잘 드러난다.

2. 주요 내용

경제상황이 급격히 변하면서 현재와 같이 경제사업에 아직도 높은 비중을 두는 것이 적절한가에 대한 의문이 제기되고 있다. 무엇보다도 금융시장이 빠른 속도로 발전함에 따라 각종 산업에 대한 직접적 재정지원의 필요성이 감소하고 있기 때문이다. 과거와 같은 직접적 보호와 육성은 산업경쟁력을 약화시켜 궁극적으로 우리 경제의 잠재성장력을 약화시킬 전망이며, 이보다는 대외개방 확대, 공정경쟁정책 강화, 금융건전성감독 강화 등 간접적인 경쟁력 강화정책이 보다 효과적인 것으로 보인다. 따라서 향후에는 경제사업의 비중을 줄이고 시장실패가 발생하는 부분에 대해서만 선택적으로 개입할 필요가 있다. 이를 통해 재원을 절약함으로써 향후 불가피하게 다가올 사회보장 및 보건분야의 재정수요 증가에 대처해야 할 것이다.

경제사업의 비중은 축소하는 한편 각종 공공서비스에 대한 지출은 확대할 필요가 있다. 기본적인 공공서비스의 예로는 국민의 기본권인 재산권, 안전, 건강을 보호하기 위한 사법, 치안, 소방, 환경, 보건 등이 있다. 또 정책수립의 기초가 되는 조사통계와 시장경제를 뒷받침하기 위한 경쟁촉진, 금융건전성감독 등도 그러한 예이다. 이러한 항목에 대한 지출은 바로 눈에 띄는 효과를 낳지는 않지만 장기적으로 경제발전과 사회안정에 결정적인 영향을 미친다.

그러나 보다 일반적으로 특정 부문의 지출이 늘어나야 한다거나 줄어들어야 한다는 선험적 논거를 제시하는 어렵다. 이는 기존의 각종 연구결과에서도 알 수 있는 것이다. 따라서 개별 사업의 효율성과 효과성을 판단하고 그에 따라 사업간 재원배분을 조정하는 데 일차적인 노력을 기울이는 것이 보다 현실적이다. 개별 사업의 효율성과 효과성을 판단하는 방법으로는 성과감독(performance monitoring)과 사업평가(program evaluation)가 있다.

또 많은 나라에서 사업검토(program review)를 활용하고 있는데, 이는 예산당국 또는 국무총리실/대통령실의 주도 하에 개별사업에 대해 정책분석(policy analysis)을 실시하고 그 결과를 예산편성 및 심의에 반영하는 과정을 말한다. 우리나라에서는 기획예산처가 추진하고 있는 성과관리제도를 발전시켜 성과정보를 예산편성에 반영하려는 노력을 기울일 필요가 있다. 예컨대 국가재정운용계획에 부문별 비전/미션 및 성과지표를 제시하는 한편 사업평가결과를 재원배분 조정에 반영해야 한다.

분야별 재원배분의 효율성을 제고하기 위한 두 번째 수단은 중기재정관리체계(medium-term expenditure framework)이다. 정부는 최근 국가재정운용계획 2004-2008을 수립발표하였는데, 이는 크게 환영할 만한 일로 평가된다. 향후 중기재정관리체계의 효과를 극대화하기 위해서는 다음과 같은 조치가 필요하다. 첫째, 중기재정운영의 목표로는 경기순환국면 전반에 걸친 관리대상 재정수지의 균형을 추구할 필요가 있다. 둘째, 각 연도별로 달성해야 할 구체적 실행목표로는 적자상한선과 지출상한선 가운데 하나를 선택해야 하는데, 실행가능성과 경기안정화 효과를 고려할 때 적자상한선보다는 지출상한선이 더 적절하다. 셋째, 연도별 예산편성에 있어서는 기존사업을 위한 지출소요(baseline)와 신규사업을 위한 지출소요를 구분하고 예산심의는 신규사업 지출소요 및 기존사업 축소조정안(savings option)에 초점을 맞출 필요가 있다.

3. 결론 및 시사점

흔히 선진국과 비교할 때 우리나라의 재정규모는 매우 작은 것으로 나타난다. 그러나 이는 국민연금 등 복지지출이 작기 때문이며, 앞으로 복지지출이 급증할 것임을 감안하면 지금부터 지출확대를 가능한 한 억제할 필요가 있다. 또 분야별로는 개발연대의 지출구조가 그대로 남아 있는데, 환경변화에 맞추어 지출구조를 조정해나갈 필요가 있다.

그러나 사전적으로 어느 분야의 지출을 얼만큼 늘려야 하는지 또는 줄여야 하는지 말하기는 어렵다. 개별 사업의 효율성과 효과성을 엄밀히 검토하지 않은 상태에서 특정분야의 지출이 적정한지 판단하는 것은 불가능하다. 앞으로 정부는 성과관리를 강화함으로써 이러한 판단의 근거를 만들어나가야 한다. 또한 중기재정관리체계의 도입을 통해 예산편성과정을 합리화할 필요가 있다.

제3장 복지정책의 투자 우선순위 및 정책개선과제

연구자: 문형표


1. 배경과 목적

현 정부는 ‘더불어 사는 균형발전사회’를 국정목표로, ‘참여복지와 삶의 질 향상’을 국정과제로 제시하고, 복지의 확충 및 분배구조의 개선에 대한 강한 추진의지를 천명하였다. 이러한 참여복지실현을 위한 전략적 목표들은 다음과 같이 정리될 수 있다. 첫째, 각종 사회복지제도의 사각지대 해소를 통하여 보편적 복지를 실현, 둘째 복지서비스의 정책결정과 전달과정에의 주민참여를 통하여 수요자 중심의 복지행정 구현, 셋째 사회취약계층에 대한 적극적인 빈곤탈출 지원을 통한 계층통합의 구현 등이다. 이러한 현 정부의 복지정책기조는 우리나라의 복지수준이 아직도 낙후되어 있다는 인식하에 지난 정부가 추진했던 생산적 복지의 기본방향을 계승하고, 이를 더욱 발전(강화시켜 나가는 것으로 해석된다. 특히, 지난 5년간 급격한 복지확대 과정에서 제기되었던 사각지대의 발생, 복지전달체계의 미흡 등의 문제점을 개선하고, 국가주도로 복지수혜범위를 확대해 나가는 데에 정책적 중점을 두고 있는 것으로 판단된다. 본 장에서는 이러한 최근의 우리나라 복지정책방향을 재평가해보고 향후 복지지출 수준 및 사회보장 부담수준의 전망을 바탕으로 보다 균형되고 지속가능한 복지체계 구축을 위한 정책과제들을 제시해 보고자 하였다.

2. 주요 내용

이러한 참여복지의 정책과제들을 추진해 나가기 위해서는 새로이 제시되고 있는 복지사업들에 대한 상당한 규모의 신규지출소요가 발생 할 것이다. 이러한 복지부문에 대한 신규 재량적(discretionary)지출의 증가와 함께, 기존 복지사업예산의 자동적(automatic) 지출도 계속 증가하게 될 것이다. 또한 우리나라의 복지지출 수준은 아직은 높은 수준은 아니나 최근 급격한 증가를 보이고 있으며, 향후 복지지출에 대한 증대압력은 계속 늘어나게 될 것이 예상된다. 출산력 저하 및 평균수명의 연장에 따라 우리 사회는 급격히 고령화 사회로 진전되고 있고 이에 따라 노인부양에 대한 사회적 부담이 빠르게 증대될 것이며, 지속적인 소득수준 향상에 의해 생활의 질적 개선에 대한 욕구가 증대함에 따라 생활편의시설, 보건, 위생 및 다양한 사회복지서비스에 대한 수요가 점진적으로 늘어나게 될 것이 예상된다. 이러한 경제·사회적 변화 외에도 아직 도입 초기에 있는 각종 사회보험제도들이 성숙화 됨에 따라 보험지출 규모가 매우 빠른 속도로 늘어나게 될 것이다.

추계에 의하면 단순국제 비교시 우리나라의 복지지출수준은 선진국들에 비해 상대적으로 낮은 것으로 나타나나, 이러한 국제비교 방법은 우리나라의 복지지출 수준의 상대적 위상을 제대로 파악하는 데 한계가 있다. 즉, 현재 OECD 국가들의 평균적인 인구고령화 수준이나 소득수준은 우리에 비해 2배 이상 높은 상태로, 이러한 차이를 무시한 단순비교는 필연적으로 우리나라의 복지위상을 과소평가하게 된다. 보다 더 중요한 점은, 선진국들과 우리나라의 사회보험제도의 도입 역사의 차이를 고려하지 않은 단순비교는 이러한 제도적 성숙도의 차이로 인한 지출수준의 격차를 정부역할의 미흡으로 잘못 해석하는 오류를 범할 수 있는 것이다. 특히, 대부분의 선진국들에 비해 후한 공적연금의 급여수준, 전국민 의료보험의 실시, 고용보험의 도입 및 국민기초생활보장제도의 시행 등을 감안할 때 우리나라 정부의 복지부문에 대한 역할 및 배려가 미흡하다고 단정 짓기는 곤란할 것이다.

3. 결론 및 시사점

이러한 재정적 한계 하에서 현 참여정부 복지정책의 목표 및 과제를 원활히 추진해 나가기 위해서는 보다 실천가능하며 전략적인 복지투자계획 청사진이 마련될 필요가 있을 것이다. 각 사업별로 예산소요규모, 사업추진의 시급성 정도 등을 고려한 명확한 정책우선순위의 설정과 함께, 사업별(시기별 적정배분 및 단계적 추진전략의 수립이 요구된다. 또한 신규복지사업의 추진과 함께, 복지사각지대 발생 등 기존 복지사업 추진과정에서 제기된 애로점들에 대한 시정조치에 정책적 중점을 두어야 할 것이다. 아울러 기존 복지사업의 비효율적 요인을 개선하고 사후적 평가체계 확립 및 모니터링체계의 강화를 통해 재정낭비요인을 제거함으로써 복지투자에 대한 사업효과성을 최대화하기 위한 노력이 필요할 것이다. 그리고 각종 사회보험제도의 재정안정을 도모함으로써 제도에 대한 국민 신뢰성제고와 함께, ‘적정부담-적정급여' 체계의 지속가능한 복지체계를 확립해야 할 것이다.

제4장 교육예산의 발전방향 및 정책개선과제

연구자: 이영 우천식


1. 배경과 목적

대학을 포함한 정규교육의 양적 확대가 최종단계에 접어든 현 시점에서 우리나라의 교육은 종래와 다른 새로운 도전에 직면해 있다. 교육부문의 팽창과 세분화가 계속 진행되면서 제반 관련정책 및 재정의 투자우선순위를 둘러싼 이해관계가 복잡해지고 이해당사자들간의 잠재적 갈등요인도 그만큼 증대되었다.

그동안 교육의 질적발전을 위한 많은 정책변화, 구조개혁 노력의 성과가 부진했던 것은, 변화와 개혁을 지원하는 안정적인 재원의 확충 가능 문제, 그리고 추가 재원의 효율적 활용 여부에 관한 우려를 해소할 수 있는 효과적인 제도적 장치가 결여된 데 기인하는 바가 크다. 교육재정은 i) 형평과 효율의 원칙에 좀더 맞게 우리 사회 전체의 교육투자 흐름을 정상화하고, ii) 우리가 필요로 하는 중장기적 시각에서의 일관된 방향의 교육의 '질적개혁(quality reform)을 촉발(지원하며, iii) 이러한 질적개혁에 수반되는 이해의 대립과 사회적 갈등을 최소화하는 데 있어 지대한 역할을 담당할 수 있다. 그러나, 교육재정이 이러한 역할을 하기 위해서는 현행 교육투자 재원의 조달 및 집행체제, 그리고 주요 부문간 사업간 투자우선순위를 원점에서 재검토하는 새로운 교육재정운용계획과 전략이 필요하다.

본 논문에서는 이러한 시대적 환경하에 우리나라 교육예산이 안고 있는 문제점을 재진단하고 그 새로운 발전방향을 모색하고자 한다. 거시적인 시각에서 우리나라 교육재정의 특성을 파악하고 총 교육재정 규모의 적절성을 분석한다. 특히 미국과 영국의 사례를 심층 분석함으로써 현재 중요한 정책적 선택이 요구되고 있는 고등교육 재정지원방식의 기본모형을 설정하고자 하며, 그간의 수많은 논의에도 불구하고 향후 정책방향이 아직 확고히 정립되지 않은 평준화정책에 대한 새로운 문제인식과 보완방식을 제시하고자 한다.

2. 주요 내용

가. 우리나라 교육재정의 특징과 부문간 재정배분의 우선순위

우리나라 교육비와 교육재정의 전체적인 특징은 다음의 네 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 우리나라의 교육비지출은 그 규모에 있어서 OECD 국가들 중에서 최고 수준이다. 2003년도 OECD 교육지표(Education at a Glance, OECD)에 따르면, 한국의 GDP대비 공교육비가 7.1%로, 미국 (7.0%), 영국(5.3%), 일본 (4.6%)보다 높아 세계 최고수준을 기록하고 있다. 둘째, 공 교육비 부담에 있어서 사부담 비중이 매우 높고, 공교육비에 부가하여 사교육비도 매우 높다. 셋째, GDP대비 정부부담 공교육비는 OECD 국가들에 비해서 상대적으로 적다. 하지만, 정부의 총 재정지출 대비 교육비예산은 매우 높은 수준으로, 이는 우리나라의 경제 발전단계가 다른 OECD 보다 낮아 재정규모가 상대적으로 작음을 반영한다. 넷째로, 고등교육의 양적확대가 공부담보다는 사부담에 더욱 의존하여 이루어져 왔다.

이러한 특징을 감안할 때 우리나라 교육재정 총 규모와 부문간 우선순위는 다음과 같이 조정될 필요가 있다. 첫째, 중앙정부의 전체 교육재정 규모는 현재 수준을 유지하거나 다소 증가될 필요가 있다. 교육기반시설이 미약하여 교육 여건에 있어서는 여전히 다른 OECD국가들보다는 한 단계 아래에 놓여있는 우리의 현실을 고려한다면 향후에도 지속적인 교육투자가 필요한 것으로 판단된다.

둘째, 초(중등교육과 고등교육 간의 예산배분과 관련하여 고등교육재정투자 증액의 필요성이 상대적으로 더 높다. 초(중등교육 전체 예산은 지방정부의 적극적인 역할을 통해 현재의 수준보다 높아질 수 있을 것이다. 지방정부의 역할은 학교 신(증설부분으로부터 시작될 수 있을 것이며 일반자치와 교육자치의 연계 강화를 통해 재정참여도 확대될 수 있을 것이다.

셋째, 유아교육과 평생교육에 대한 재정지출은 확대될 필요성이 있다. 부실한 유아기 교육이 평생소득에 큰 악영향을 미치는 것으로 분석되고 있기 때문에, 가난의 세습을 막기 위해 저소득층을 대상으로 하는 유아교육이 확대될 필요성이 있다.

나. 미국과 영국의 고등교육기관 재정지원방식과 시사점

미국과 영국은 고등교육 재정지원방식에 관한 두 가지 다른 모형을 제시한다. 미국 고등교육의 가장 큰 특징은 시장경제의 원리가 철저히 지배하고 있다는 점이다. 정부의 고등교육에 대한 지원은 주정부의 주립대학에 대한 경상비(시설비 지원, 학생들에 대한 장학금과 학자금 융자, 그리고 연구활동에 대한 지원으로 이루어져 있으며, 사립대학에 대한 경상비(시설비 지원은 거의 존재하지 않는다. 학생들이 자신에게 맞는 대학을 선택하여 진학하고, 자신의 능력과 필요에 맞추어 여러 장학금과 학자금융자를 받아 교육을 받고 있다.

영국의 고등교육재정체제의 가장 큰 특징은 미국과 달리 사립대학에 대한 교부금이 존재한다는 것이다. 영국의 대학들은 설립(운영 면에서 사립대학의 성격을 띠고 있으나, 실제 재정 면에서는 공적재원 의존률이 50%이상으로 국(공립에 가까운 특성을 띠고 있다. 하지만, 재정지원이 정부부처가 아닌 준 독립적인 고등교육재정기구에 의해 이루어짐으로써, 대학은 정부의 재정지원에 크게 의존함에도 불구하고 정부로부터 어느 정도의 독립성과 자율성을 지니고 있다.

우리 나라의 정부의 고등교육기관 재정지원 방식은 미국과 영국방식의 혼합적인 형태를 띠고 있다. 연구비지원의 과소, 정부 부처간 사업영역 미정립과 조정체제의 부재로 인한 지원체제의 미정립, 과도한 규제로 인한 사업시행주체의 자율성(책임성 부족, 체계성 부족으로 인한 사업목적과 내용간의 불일치, 성과에 기초한 공정한 선정과 평가의 미확립, 종합적 전문적 평가기구의 부재, 사업별 평가지표의 획일성, 사후관리와 피드백의 부족 등이 주요 문제점으로 대두 대고 있으며, 이는 또한 고등교육 재정지원의 효과성과 효율성을 높이기 위한 해결되어야 할 과제이기도 하다.

다. 평준화 정책에 대한 인식과 개선방향

우리나라의 평준화정책의 기본 방향은 중등교육에 있어서의 기회균등을 위해서 학생의 학교선택권을 배제하고 중앙 집중적인 행(재정제도를 통해 학교의 운영여건의 차이를 극소화함으로써 균등한 공교육 교육기회를 모든 사람에게 확대하는데 있다. 이러한 중앙집중적 접근 방식은 경제사회개발 초기단계에 있어서 의도하였던 교육기회의 확대에 크게 기여할 수 있다. 하지만, 이러한 중앙 집중적인 행(재정제도를 기반으로 한 평준화체제는 교육기회의 확장이라는 목표를 달성을 한 이후 교육정책의 중심이 양의 확대에서 질의 개선으로 이전하는 단계에서 그 제약 점들을 노출시키게 된다.

평준화정책은 부실해진 공교육에 만족하지 못하는 학생과 학부모들이 사교육이라는 수단에 의존함에 따라 정책 자체의 목적인 "양질의" 교육기회 형평성의 달성에 실패하게 된다. 이는 평준화정책이 표면상으로 평등한 교육기회 제공에 성공하였으나, 사유재산제도를 존중하는 시장경제체제에서는 그 접근성이 소득과 부에 의존하는 사교육기회가 소득과 부에 따라 매우 불평등하게 분포하게 됨에 기인하는 것이다. 이러한 구조하에서 저소득층은 부실화 된 공교육의 혜택만을 누리게 되며, 사교육기회는 소득과 부에 따라 매우 불평등하게 나타날 가능성이 높다.

결국 현재의 평준화 정책은 사교육의 확대와 공교육의 부실화로 인하여 정책 자체의 목표였던 형평성 자체를 달성하는데 부족함이 있으며 교육의 다양성과 수월성이 중시되는 새로운 사회여건에 맞추어 평준화 정책을 보완하는 것이 필요하다.

3. 결론 및 시사점

중장기 교육예산 발전방향에 있어서 교육재정규모 확대보다 중요한 것은 교육재정의 효율성을 증대하는 것이다. 이를 위한 주요 정책과제는 다음과 같다. 첫째, 초(중등교육에 있어서는 중앙정부 중심의 책임과 권한을 지방정부, 시(도 교육청, 그리고 단위학교로 분권화하는 것이 필요하다.

둘째, 지방정부로의 분권화보다 더 중요한 것은 단위학교로의 분권화이다. 단위학교의 자율권 확대와 함께 정보공개를 통한 투명성과 책무성 증대가 함께 이루어져 자율권 확대가 성과성 증대로 연결될 수 있도록 하여야 한다. 이러한 단위학교로의 분권화와 함께 학생과 학부모의 학교운영에 있어서의 참여, 학교선택권 강화, 그리고 특수 목적고, 자립형 사학, 대안 학교 등 학교제도의 다양화가 동시에 추진되어야 할 것이다. 이러한 시장 친화적 정책들과 함께 저소득층 자녀에 대한 실질적인 지원이 행하여져 "양질"의 기회가 모든 소득계층에게 제공되어 사회의 이동성과 건전성이 유지되고 발전될 수 있도록 하여야 한다.

셋째, 고등교육에 있어서도 큰 틀의 제도개선이 이루어져야 하는데, 고등교육재정의 구조가 직접적인 대학단위 지원에서 간접적인 학생과 연구자(팀에 대한 지원으로 변화될 필요성이 있다. 학자금 지원의 획기적 증액은 고등교육에 있어서의 공부담과 사부담의 균형을 찾아줌과 동시에, 기회의 형평성 제고를 이루어 사회통합에도 매우 큰 역할을 할 수 있을 것이다. 더욱이 학자금 지원은 사립학교 지원, 이공계 지원, 지방대 육성, 전문대 육성 등 여러 고등교육 관련 현안들을 하나의 틀에서 보다 시장 친화적(market-friendly)으로 해결할 수 있는 수단이 될 것이다.

마지막으로 예산 배분 조정과 함께 고등교육재정투자의 조정체제의 정립되어야 한다. 우리나라의 고등교육재정지원은 조정체제와 업무분담이 정립되지 못한 상태에서 분권화 된 형태를 띠고 있어 재정투자의 비효율성이 발생할 여지가 있다. 이러한 맥락에서 인적자원개발회의가 총액배분-자율편성 재정제도 하에서 인적자원개발관련 부처간 예산조정에 있어서 중요한 역할을 수행할 수 있도록 제도적 기틀과 실행의 전문성을 지속적으로 확보해 나아가야 할 것이다.

제5장 일자리 창출 정책의 투자우선순위 및 개선과제

연구자: 유경준


1. 연구배경 및 목적

참여정부는 2003년 말부터 일자리창출 과제를 정부의 최우선과제로 삼을 것이라는 발표하였다. 이후 2004년 2월에는 노사정이 "일자리 만들기 사회협약"을 합의한데 이어, 관계부처합동으로 "일자리창출 종합대책"을 발표하였고, 3월에는 청년실업해소특별법이 제정되었으며, 사회협약에 따라 3월부터는 일자리만들기위원회가, 12월 부터는 청년실업대책특별위원회가 각각 발족하게 되었다. 또한 2004년 말 현재 확정된 일자리창출 계획을 집행하는 한편 일자리 창출을 위한 구체적인 실천계획을 계속 보완해 나가고 있다.
본 장은 노동부문 예산과 일자리창출을 위한 예산의 현황과 추이를 살펴봄과 동시에, 향후 여건 변화에 따른 일자리 창출 정책의 중요성 검토, 일자리창출 예산의 항목별 우선순위에 대한 기초적인 점검, 그리고 일자리 창출 계획과 관련된 향후 정책방향에 대한 제언을 위해 작성되었다.

2. 주요 연구내용

일자리창출 정책은 잠재성장률 저하가 예상되는 현 시점에서 경제활동참가율과 고용률의 제고, 소득분배구조개선을 통한 사회적 합의 도출 등의 여러 측면에서 매우 시의적절하고 시급한 과제로 인식된다.

일자리창출 관련 예산규모는 국가별, 시기별로 차이가 크기 때문에 적정수준에 대한 논의는 힘들지만, OECD가 제시한 적극적 노동시장정책의 광의적인 개념(국가의 복지의존성을 줄이기 위한 여러 가지 노동관련 정책)에서 고려할 때, 적어도 복지예산의 증가수준으로 예산배정이 이루어져야 할 것으로 판단된다.

또한 세부사업별 예산 배정에 있어서는 한국의 고용보조금 배정 비율이 OECD 평균에 비하여 공공부문에 집중되어 있고 일자리창출의 최종 수요는 민간(기업)임을 감안하여, 민간부문의 일자리창출을 위한 예산에 우선순위를 두어야 할 것이다. 또한 여성의 노동공급을 위해 보육지원예산에 대한 우선순위를 높이고, 청년층 실업대책의 경우는 구조적 실업률의 본질적인 저하를 위해 단기보다는 장기적인 사업에 투자의 우선순위를 두어야 할 것이다.

그리고 일자리창출 정책의 효과를 검증함에 있어서는 일자리창출 정책의 목표와 기대효과에 대한 사전 논의를 통하여 평가기준을 선정하고 이를 이미 확정된 예산배정의 성과 평가에 사용하여야 한다. 구체적으로는 일자리창출 사회협약 이행점검과는 별도로 고용률의 상승(실업률의 저하), 소득분배의 개선 등 본질적인 관점에서 일자리창출 정책의 효과 검증이 향후 이루어져야 할 것으로 판단된다.

3. 결론 및 정책적 함의

외국의 경험으로 볼 때 한국 역시 잠재성장률이 저하함에 따라 향후 고용창출정책이 정부 정책의 가장 중요한 부분으로 부각될 것이며, 그 중요성에 비추어 다음과 같은 점에서 개선의 여지 있는 것으로 보인다.

우선 고용창출정책은 노동수요가 상품수요의 파생수요라는 경제학적 일반 원리로 미루어 볼 때 경제정책의 일환으로 시행되어야 하므로 창구의 일원화 차원에서 주무부서가 부총리격인 재경부를 주관 부서로 하는 것이 바람직하나 범정부적 차원의 협조가 수반되어야 할 것이다.

한편 현재의 예산안은 기존 제도에 문제가 없다는 전제하에 예산 배정을 하고 있으나 기존의 제도가 문제가 있다면 역시 예산 낭비를 초래할 가능성이 높으므로 기존 제도에 대한 검증작업이 필요하다. 물론 부처자체에서 기존제도에 대한 평가를 하고 있으나, 이는 부처입장만을 반영한 평가이므로 해석에 유의해야 할 필요가 있다. 예를 들면 노동부의 직업능력전달체계 점검의 경우 전혀 문제가 없으므로 기존제도의 확충만을 대책으로 삼고 있으나 기존의 직업훈련체계는 기본 골격이 과거 노동수요가 부족한 시대에 짜여진 정부주도형 체제를 유지하면서 부분적인 개편만을 해 왔기 때문에 현재의 수요자(개인 및 기업) 중심의 체제로의 전환에는 맞지 않는 측면이 있다. 따라서 공공재적 성격이 있는 취약계층의 직업훈련 부분에 대한 정부의 직접 관여는 필요하다고 판단되나, 그 이외의 부분은 과감하게 민간으로 이전할 필요가 있다고 판단된다.

또한 2003년부터 시행되고 있는 사회적 일자리 창출관련 예산의 증액은 신중할 필요가 있다. 이는 향후의 고용창출이 양질의 일자리 창출을 통해 악화되고 있는 소득분배구조를 개선해야 함에도 불구하고 이에 대한 고려가 부족하며 사회적 일자리의 창출이 양질의 일자리를 제공하여 준다는 보장이 없다는 우려와 연관을 갖는다. 따라서 보조금이 지급되는 사회적 일자리 창출 사업은 2003년도와 비슷한 수준에서 사업을 시행하고, 확대 이전에 그 효과에 대한 검증이 우선되어야 할 것으로 판단된다.

제6장 농업예산의 효율성 및 형평성에 관한 연구

연구자: 이명헌


1. 배경과 목적

근년에 우리 농업예산에서는 직접지불제의 비중이 증대하고 있다. 직접지불제는 국가재정에 의한 농가에 대한 직접적 소득이전 정책이므로 소득이전의 효율성과 형평성 양자 모두 중요한 고려사항이 된다. 이와 관련하여 다음과 같은 세 가지 문제에 답하고자 하였다. 첫째, 농산물이나 투입재의 가격에 개입하는 정책에 비하여 직접지불제가 농가의 소득을 지원하는데 어느 정도 더 효과적인 정책인가? 둘째, 현재 농가와 비농가에 행해지고 있는 재분배 정책 중에서 공적보조는 양 집단 사이에 어느 정도 수평적으로 형평하게 이루어지고 있는가? 셋째, 현재 실시되고 있는 직접지불제는 농가간의 소득분배 상황에 어떤 영향을 끼치고 있는가?

2. 주요 내용

첫째, 면적비례 지불제도를 비롯한 농업정책들의 소득 이전 효율을 비교한 결과 면적비례 지불제도의 효율성이 가장 높지만 가격지지나 차액보상의 효율성도 OECD 선진국의 경우보다는 상당히 높게 나타남을 알 수 있었다. 물론 이 비교는 OECD의 모형을 이용하되 생산비용 중 각 요소의 비중 및 토지 및 노동의 농가소유 비중을 우리 현실에 맞게 조정하여 이루어졌다.

둘째, 농가와 도시 근로자 가구의 공적보조 비율을 비교해 본 결과 1,500만원을 경계선으로 그 이하의 계층에 대해서는 농가의 보조율이 상당히 낮고 그 이상의 계층에서는 농가의 보조율이 높은 것으로 나타났다. 이러한 비교 결과를 고려해 볼 때 농업에 대한 직접지불제도가 저소득 농가에 대해서 소득지원효과를 거둘 수 있다면, 그것은 농가간 소득분배를 개선하는 효과를 가질 뿐만 아니라 도(농의 저소득가들 사이의 수평적 형평성을 개선하게 될 것으로 보인다.

셋째, 논농업 직불제가 농가 소득분배에 미치는 영향을 소득계층별 소득대비 지원액의 비율과 지니계수를 이용하여 살펴 본 결과, 이 제도는 농가의 소득불평등 정도를 단일 정책으로서는 상당한 정도로 완화시키는 효과가 있음을 확인했다. 이것은 소득대비 경작 논면적 비율이 역진적이기 때문이다. 또한 직불단가가 상승할 경우에는 이 완화효과가 더 커지는 반면, 지급면적의 상한이 상승할 경우에는 완화효과가 약화됨을 알 수 있었다. 끝으로 지원액이 논 임대차 시장에서 공급의 비탄력성으로 인하여 소유자에게 귀착될 경우 소득불평등 완화효과는 경작자에 귀착되는 경우에 비하여 약화된다는 사실을 확인할 수 있었다.

3. 결론 및 시사점

첫째, 면적비례 직접지불 정책과 관련된 행정비용이 상당히 높을 수 있음을 고려할 때 가격차액 보상이나 시장가격보조 정책들의 역할을 급격히 축소시키거나 배제하기 보다는 국제적 규약이 허락하는 범위 내에서 적절히 활용하는 것이 합리적일 수 있을 것으로 판단된다. 반면, 투입재 보조 정책은 우리나라의 현실을 고려하더라도 그 효율성이 상당히 떨어지는 것으로 판단되므로 과감히 축소하는 것이 바람직하다.

둘째, 농업에 대한 직접지불제도가 저소득 농가에 대해서 소득지원효과를 거둘 수 있다면, 그것은 농가간 소득분배를 개선하는 효과를 가질 뿐만 아니라 도(농의 저소득가들 사이의 수평적 형평성을 개선하게 된다.

셋째, 직접지불제의 설계에 있어서 농가에 대한 소득지원 효과 및 농가간 소득 불평등의 완화를 중요한 정책효과로 본다면 그 지급액의 최종적 귀착이 농가에게로 얼마만큼 가는가를 보다 면밀히 검토하고 농가에의 귀착이 더 커질 수 있도록 설계하는 것이 중요하다.

제7장 SOC 재정운용 효율화 방안

연구자: 박현 문현표 고영선 허석균 김의준


1. 배경과 목적

정부의 SOC 투자확대 정책에 따라 그동안 우리나라 SOC 스톡 규모는 지속적으로 확대되어 왔다. 그러나 현재의 SOC 스톡 수준이 적절한가에 대해서는 여전히 부족하다는 견해와 어느 정도 충족되었다는 견해가 공존하고 있다. 또한 교통시설별 SOC 스톡의 확충정도에 불균형이 존재하며, 분야별 SOC 투자 우선순위를 재조정할 필요성이 제기되고 있다. 이에 따라 현 단계에서의 우리나라 분야별 SOC 스톡 규모를 보다 객관적으로 점검, 평가하고 향후 SOC 부문 투자의 성장기여도를 높이기 위한 중장기 투자전략의 수립이 필요한 시점이다.

본 연구에서는 우리나라 SOC 스톡 현황에 대한 진단과 평가를 바탕으로 향후 SOC 투자의 효율성 제고를 위한 정책방향을 제시한다. 우리나라의 부문별 SOC 스톡 규모에 대한 시계열적 분석 및 선진국과의 비교,분석을 통해 SOC 스톡의 적정규모를 추정하고, SOC 투자의 효과분석 및 성장기여도에 대한 계량적 평가를 바탕으로, 각 부문별 SOC에 대한 필요투자규모를 산정하고 부문간 투자우선순위의 조정방안을 모색한다.

또한 SOC 적정투자규모를 중장기적으로 지속해 나가기 위한 분야별 투자배분 방향 및 투자재원의 효율적 확보방안을 검토한다. 이를 위하여 우리나라의 향후 재정여건에 대한 분석 및 장기전망을 바탕으로 정부의 SOC 투자여력을 진단하고, 재정지출의 효율성 제고를 위한 SOC 투자방향을 제시한다.

2. 주요 내용

중앙정부의 교통시설투자 예산 규모는 2004년 14조 2천억원으로 일반회계 예산규모 대비 12.0% 수준이며, '교통시설특별회계'가 설치된 이후 1994~2003년 기간동안 연평균 12.3%의 증가율을 보이다가 2004년에는 전년 대비 93.4% 수준으로 감소하였다. 지방정부의 교통시설 투자대상은 광역시도 등 지방도로와 도시철도이며, 투자재원은 지방정부의 일반회계 및 특별회계와 중앙정부의 지방재정조정제도에 기초한 지원금을 통해서 조달된다. 지방정부는 2003년 기준 약 6.5조원 규모의 재원을 도로 및 철도 등 교통시설 투자에 사용하였다.

한국도로공사, 인천국제공항공사, 한국고속철도건설공단, 한국컨테이너부두공단 등 교통시설 관련 공기업 투자규모는 1998년 4조 2,425억원에서 2000년 5조 4,168억원까지 증가하였다가 2003년 3조 1,965억원으로 감소하였다. 2000년 인천국제공항 1단계 공사의 완공 및 민간자본 유치를 통한 고속국도 건설 등으로 공기업 투자비중이 낮아졌다. 민간투자제도의 정비에 따라 민간투자 규모가 증가하여 2003년 기준 2.1조원의 민간자본이 SOC 시설에 투자되었다.

중앙정부의 교통시설 부문별 투자비중을 살펴보면 도로투자가 전체 투자의 약 57%내외를 차지하여 가장 높은 비중을 차지하고, 철도 및 지하철, 항만, 공항의 순으로 투자가 이루어져 왔다. 도로부문의 투자 비중이 높아지면서 4차선 국도의 km당 건설공사비가 1990년 16.5억원에서 2003년 116.4억원으로 7.1배로 상승하였다. 물가상승 및 사회적 부담금 증가를 통제하고도 2003년 km당 건설공사비는 1990년 대비 3.8배로 증가하여 도로의 고 규격화 현상이 현저하였음을 반영한다.

철도의 복선화 및 전철화를 위한 정부의 지속적인 투자 증가에도 불구하고 철도 수송실적 증가가 미미한 실적을 보이고 있다. 따라서 장거리 통행에 있어 도로 수요를 철도로 전환하기 위해서는 철도에 대한 양적 투자 증가 뿐 아니라 서비스 개선 및 운용효율 제고를 통한 수요 진작책을 병행하여야 할 것으로 판단된다.

동북아 경제권의 급부상으로 인한 항만 물동량 급증 현상에 대처하고 경제항만의 투자 계획을 고려할 때 항만투자는 시급한 것으로 판단된다. 다만, 적정투자규모를 결정하여 항만시설에 대한 투자 효율성을 제고하기 위하여는 물동량 추정 및 항만처리능력에 대한 신중한 검토가 선행되어야 할 것이다.

최근의 항공 수송실적을 고려할 때, 공항시설은 여유가 있는 것으로 평가된다. 특히 국내공항의 경우 고속철도의 개통과 함께 항공수요가 큰 폭으로 감소하고 있어 신규 국내공항의 투자는 국제수준의 안전시설을 정비하는 데 주안점을 두고 제한적인 투자가 이루어져야 할 것이다.

우리 나라의 SOC 스톡수준의 국제비교를 위하여 세계 174개국의 패널자료(World Development Indicators, 2003) 분석하였다. 우리나라 도로의 SOC 충족률은 2003년 기준으로 기대치(100)의 84%, 철도의 SOC 충족률은 66% 수준으로 각각 추정되었다. 향후 우리 나라 도로투자예산을 2003년 수준인 GDP 대비 1.3%로 유지할 경우 2005~2006년에 국제 추세치에 도달할 것으로 예상된다.

SOC 투자의 부문별 투자 배분 비율을 설정하기 위하여 CGE(Computable General Equilibrium)모형을 이용하여 장기적인 관점(20년)에서 경제적 효율성을 제고하기 위한 적정투자 규모와 부문별 투자재원의 배분비율을 추정하였다.

3. 결론 및 시사점

CGE 모형을 이용하여 SOC 분야에 대한 적정 투자규모를 추정한 결과 우리나라 전체 GDP 대비 SOC 예산비중을 4.6%대에서 4% 하반대로 다소 하향 조정하고, 부문별 투자비중을 조정하는 것이 바람직한 것으로 분석되었다. 중앙정부의 경우 도로투자 비중을 과거 58%대에서 50%수준으로 하향 조정하고, 신규수요가 많지 않은 공항부문의 투자비중도 5%대에서 1%로 대폭 하향 조정하는 것이 바람직한 것으로 분석되었다. 반면, 철도의 투자비중은 현재의 투자 기조를 유지하고, 항만시설에 대한 투자를 9%대에서 20%대로 대폭 상향 조정하는 것이 바람직스러운 것으로 분석되었다.

우리 나라 SOC 투자효율화를 위하여는 다음과 같은 정책 방향의 설정이 필요하다. 첫째, SOC 통합관리체계(ISMS: Integrated SOC Management System)를 구축하여 사전-중간-사후 단계를 연계 관리하여 SOC 투자의 계획단계부터 해체단계까지 동적인 효율성을 극대화한다. 둘째, SOC 투자의 중장기 계획과 예산과정을 연계하고, SOC 부문간 투자 재원배분에 있어 도로 부문 비중을 낮추고, 철도 및 항만 부문의 비중을 높이는 방향으로 조정한다. 셋째, 교통혼잡 문제가 심각한 도시 내 교통 문제를 완화하기 위하여 광역철도 시설 등 대중교통에 대한 투자를 늘리고, 도시 순환도로 및 중소도시 우회도로 건설에 대한 재원을 지원한다. 넷째, 신규건설에 초점을 두고 있는 현재의 예산배분체계를 개선하여 교통시설의 운영 및 관리, 교통안전에 대한 예산배분을 확대한다. 다섯째, 민간투자제도의 취지를 살리기 위하여 경쟁을 활성화하는 방향으로 심사를 운영하고 연기금의 SOC 민간투자사업 참여 기회를 부여한다. 또한 정부 재정부담을 줄이기 위하여 운영수입보장 제도를 폐지하거나 수입보장 수준을 대폭 낮추고 영국의 정부실행대안 제도를 도입하여 정부 부담의 상한 액을 미리 설정한다.

제8장 연구개발예산의 발전방향 및 정책개선과제

연구자: 서 중 해


1. 배경과 목적

우리나라는 지난 30년간 정부와 민간의 기술개발노력에 힘입어, 2003년 현재 GDP의 2.64%에 해당하는 19조 687억원을 연구개발비로 투자하고 있는데, 이는 OECD 국가들 중에서도 최상위권에 속하는 수준이다. 경제규모의 차이로 인해 연구개발비 총액에 있어서는 주요 경제대국과 차이가 크지만, 연구원 당 연구비 수준에 있어서도 주요 선진국과 대체로 대등한 수준이다. 반면, 연구개발투자의 생산성은 OECD 국가의 평균 수준보다 아직은 낮은 수준으로 평가되고 있다. 국가 연구개발투자의 규모, 경제성장에서 연구개발이 차지하는 비중, 국가경쟁력 순위에서 연구개발활동의 영향정도에 비추어 볼 때, 우리나라는 연구개발투자규모 확대에 있어 중대한 기로에 서있다. 지금까지는 국가연구개발의 투자패턴과 규모를 결정하고 향후 투자영역을 설정하는데 있어 시스템적인 연구와 분석에 소홀하였으나, 이제는 연구개발투자 규모 및 영역 설정, 국가연구개발체제의 개선 등을 통하여 연구개발투자의 실효성을 극대화해야 할 시점에 도달하였다. 특히, 연구개발에 있어서 주요 주체들 사이의 동적 상호작용 관계, 기간의 장단에 따른 투자 효과 및 투자패턴의 변화가 가져올 경제 사회적 영향에 대한 심층적인 분석 및 논의가 필요한 시점이다.

2. 주요 내용

우리나라 연구수행주체별 사용 연구비 및 재원구조의 특징을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 우리나라는 총 연구개발비에서 차지하는 민간기업의 비중이 대단히 높다. GDP 대비 연구개발비의 비율이 높은 나라의 공통점이 민간부문의 적극적인 투자가 뒷받침되기 때문이라는 사실을 감안하면, 민간 부문의 비중이 높은 것은 매우 바람직한 현상이라 할 수 있다. 둘째, 정부 부문의 비중이 상당히 높은 수준이다. GDP 대비 정부연구개발비는 2002년 0.37% 수준으로 프랑스와 같은 수준이며 다른 OECD 국가의 수준보다는 높다. 민간 부문과 마찬가지로 정부도 상당히 적극적인 연구개발투자를 하고 있음을 알 수 있다. 셋째, 대학의 비중이 매우 낮다. 특히 정부 부문의 연구개발비보다 대학의 연구개발비가 현저하게 낮은 것은, 우리나라의 경우에는 정부의 연구개발비 지출이 출연연구기관으로 많이 흘러가는 반면 대부분의 OECD 국가들은 정부 정부연구기관보다 대학으로 지출이 더 많기 때문이다. 우리나라의 공공연구개발체제에 있어서 출연연구기관의 비중이 높다는 것은 정부의 임무지향적 연구개발과제를 효과적으로 수행할 수 있는 제도적 장치라는 측면에서는 장점인 반면, 공공연구개발시스템의 생산성 및 효율성을 높이는 데 있어서 출연연구기관의 역할 정립 및 운영 시스템 개선이 매우 중요하다는 점을 의미한다. 넷째, 우리나라 총 연구개발비 및 민간기업 연구개발비 재원에서 외국의 비중은 매우 낮다. 연구개발비 중 외국의 비중을 연구개발 세계화의 한 지표로 해석한다면, 이 점에서 우리나라와 일본은 매우 뒤져 있다는 것을 시사한다. 마지막으로, 총 연구개발비 및 정부 연구개발예산 중 기초연구 투자비중이 상대적으로 낮다. 이는 짧은 기간동안 선진국에 대한 추격성장전략에 따라 상대적으로 산업기술연구에 정부의 투자 우선순위가 높았기 때문이다. 향후 정부는 원천기술의 지속적 확보와 신기술 창출을 뒷받침하기 위해 기초연구 투자를 확대하고, 창의적 연구자 육성 및 학제간 연구분야 역량제고를 위한 지원을 강화할 필요가 있다. 기초연구에 대한 투자 확대가 산업기술에 대한 위축을 반드시 의미하지는 않는다. 산업기술에 있어서도 기초(원천 부문에 대한 수요가 증대하고 있는데, 이들 부문은 이른바 목적지향적(goal-oriented) 기초연구로서 미국 등 선진국에 있어서도 최근 이들 부문에 대한 우선순위를 높이고 있는 추세이다.

정부 연구개발투자는 최근 크게 확대되어왔으며 향후에도 확대 기조가 유지될 것으로 예상된다. 앞에서 논의하였듯이, 연구원 1인 당 연구개발비 규모는 OECD회원국과 비교하여도 크게 뒤지는 수준이 아니다. 따라서 급속한 투자 확대에 따른 투자효율성 제고라는 과제에 당면하고 있다. 연구관리 및 운영시스템의 개선을 통하여 현재의 과학기술잠재력을 최대한 활용할 수 있는 제도적 기반 마련이 선결 과제이다.

3. 결론 및 시사점

정부의 연구개발투자는 혁신주체들의 역량 강화 및 성장잠재력 확충을 목표로 한다. 최근 정부는 최근 과학기술부총리 격상 및 3개 이공계 연구회의 국가과학기술위원회 귀속 등 국가기술혁신체제의 구축에 역점을 두고 있다. 최근의 정책 변화는 대내외적 환경변화에 대응하기 위한 전략으로서 기본방향은 시의 적절하다. 특히, 기술개발과 산업육성을 연계시키는 클러스터 접근법 및 이를 통한 지역균형발전 전략은 우리나라 산업(혁신정책의 새로운 패러다임을 제시하고 있는 것으로 평가할 수 있다. 다만, 다양한 과학기술 및 산업 관련 국정 과제들은 특정 부처 고유 업무영역에 속하기 보다는 관련 정부 부처간 정책 공조를 통해서 실현될 수 있는 것이 대부분이다. 따라서, 향후 과제는 보다 미시적이고 제도적인 정책 기획을 기반으로 관련 부처간 공조를 통한 정책의 효과성 및 효율성 제고가 필요하다.

제9장 지방재정 지원현황과 방향

연구자: 노기성


1. 배경과 목적

최근 참여정부의 주요 국정과제 중 하나로서 획기적인 지방분권이 추진되고 있고 이에 발 맞추어 정부혁신 지방분권위원회는 지방분권을 촉진시키는 로드맵을 발표한 바 있다. 또한 지방분권 추진 특별법이 2003년 12월에 국회에서 통과됨으로써 지방분권 추진의 법적 뒷받침도 마련되었다. 그리고 지역혁신을 촉진시킴으로써 국가균형발전을 추진하기 위한 균형발전특별법도 제정되는 한 편, 국가균형 발전 특별회계가 설치되는 등 지방분권과 지역발전이 빠른 속도로 추진될 것으로 보인다. 한편 2005년도 예산 편성부터는 예산제도가 예산의 총액배분-자율편성을 근간으로 하는 방식으로 전환되었고, 중기적 관점에서 예산편성의 효율화를 기하기 위해 국가재정운영계획이 처음으로 편성되기도 하였다. 따라서 이러한 재정여건변화를 감안하여 지방재정지원 현황을 살펴보고, 중장기적 지방재정지원방향을 살펴볼 필요가 있는 것이다.

2. 주요 내용

우리의 중앙정부 일반회계에서 차지하는 지방재정지원(교육관련 지원 제외) 비중은 최근 26%로써 13~18%에 이르고 있는 OECD국가와 38%인 일본과 비교하면 이들의 중간에 위치하고 있는 수준이다. 이와 더불어 과거 1970년대의 10% 수준이던 우리의 재정지원이 계속 증대하여 왔고, 1998년 외환위기의 극복 과정에서 30% 수준에 이르고 난후 다소 하락하는 추세에 있다는 점은 시사하는 바 크다. 즉, 경제개발 초기에는 한정된 재원의 제약아래에서 지방재정지원의 절대적인 규모가 작을 수밖에 없었으나, 경제발전에 따라 그 규모가 증대될 수 있는 여력을 가지게 되었음을 의미하는 것으로 보인다. 지방자치제가 도입되고 분권이 가속되면서 지역 간 경제력과 재정력의 차이를 고려한 지방재정지원의 역할이 강화된 것으로 볼 수 있다. 그리고 지역발전이 이루어져 지역 간 격차가 줄어들 경우 재정지원의 역할이 줄어들고 자체 재원이 더욱 커지게 되는 것으로 이해하는 것이 타당할 것이다.

다음으로 지방재정지원이 지방재정수입에서 차지하는 비중은 과거 30%에서 다소 증대된 40% 수준을 나타내고 있는데, 이는 30%를 시현하고 있는 OECD 국가와 38%의 일본의 경우에 비해 약간 높은 수준인 것으로 판단된다.

OECD 국가의 경험을 종합적으로 살펴보면 지방재정지원의 지방재정 비중이 지방자치제 발전의 초기에는 증대했다가 경제가 발전하고 자치제도가 성숙되는 시기에는 감소할 것이라는 전망이 가능하다. 그리고 우리나라는 미국, 호주, 독일 등과 같은 연방제 국가라기보다는 단일 국가형인 일본과 더욱 유사하다고 할 때 지자제 도입의 초기인 우리나라의 경우 중기적으로는 지방재정지원의 역할이 다소 커질 것이나 장기적으로는 감소할 것으로 보인다. 그리고 지방재정규모가 총 재정규모에서 차지하는 비중이 50%를 상회하는 것으로 나타난 반면 지방세가 조세에서 차지하는 비중은 약 20%에 불과해 지방의 중앙재정에 대한 의존성이 클 수밖에 없는 것으로 판단된다.

지방재정규모의 결정요인에 대한 실증분석 결과를 토대로 지방재정 분권지수의 실제치를 회귀식을 통해 구한 기대치로 나누어 보면 우리나라의 경우 OECD 국가 평균에 비해 두 배를 상회하는 것으로 나타나, 지방재정의 규모가 현 우리의 소득, 국토면적, 인구 등의 여건에서 기대되는 바를 크게 상회하는 것을 알 수 있다. 이는 지방재정이 총재정에서 차지하는 비중이 OECD 국가와 비교해서 상대적으로 크다는 것을 의미한다.

3. 결론 및 시사점

지방분권과 국가균형발전이 참여정부의 핵심 국정과제로서 추진되고 있는 여건 아래에서 지방재정지원의 중요성은 그 어느 때보다도 크다. 이와 관련한 제도의 변화를 크게 두 가지 측면에서 살펴 볼 수 있다. 하나는 정부 기능의 지방 이양이고, 다른 하나는 국가균형발전 특별회계(균특회계)의 도입이다.

먼저 지방기능의 대폭적인 이양은 지방재정의 강화를 필요로 할 것으로 예상된다. 지방자치단체의 증대된 재정소요를 충족시키기 위한 방법으로서 일정 부분 지자체의 기존예산 내에서 흡수하거나 지자체의 자체 재원을 증대하는 방안과 중앙의 재정지원을 증대하는 방안을 들 수 있는데, 이중 지방재정지출의 효율화를 통한 자체 흡수에 우선 순위를 둘 필요가 있다.

또한 지자체의 자체 재원의 확충은 지자체의 재정 자율성을 증대하고, 중앙정부의 재정지원의 부담을 경감시킨다는 점에서 대단히 중요하다. 지자체의 세원의 확충을 위한 과세권행사가 법정 외 세목, 일부 지방세에 대한 탄력세율의 적용 등에 한정적으로 주어져 있어 쉽지 않은 실정이나 주어진 범위 내에서 세수 증대 노력을 기울여야 할 것이다.

최근 재산세와 종합토지세의 과표현실화율을 제고하는 것으로 계획되고 있는바 지방재정 수입 기반이 강화될 것으로 전망된다. 특히 현재 국회에서 논의가 진행 중인 종합부동산세(종부세)가 도입될 경우 추가적인 재원의 증대가 이루어지고, 이를 지자체에 돌려 줄 것으로 예상되고 있어, 지원형식과 규모에 관해 추후 검토가 필요하다.

그럼에도 불구하고 증대된 재정소요를 전적으로 지자체 자체재원으로 조달하게 하는 것은 지역간 재정력의 격차가 상존하고 있고 따라서 행정서비스의 질의 차이도 초래할 수 있는 문제점을 야기할 수 있으므로 중앙에서 지원하는 방안도 모색되어야 한다.

중앙정부의 지자체에 대한 재정지원구조가 국가균형발전을 위한 균특회계 도입과 양여금 폐지, 그리고 일부 양여금의 교부금으로의 전환, 보조금 사업의 일부 균특회계 사업으로의 전환 등에 걸쳐 대폭 변화될 것으로 보인다. 특히 지방교부세율과 지방교육재정 교부세율이 상향 조정될 것으로 예상되어 교부금의 비중이 증대될 것으로 전망된다. 그러나 균특회계가 이제 처음으로 운영될 예정이므로 현 시점에서 지방재정 지원구조의 변화와 관련하여 평가하기에는 이른 감이 있다. 향후 균특회계 운영결과를 검토하여 지방재정 지원제도를 개선하는데 반영할 필요가 있다.

이렇게 볼 때 국가균형발전과 지방으로의 기능 이양을 위해 지방재정지원의 증대는 필요하고 무엇 보다 중요한 것은 지방재정지출에 대한 책임성과 효율성을 강화하여야 할 것이다. 이와 동시에 지방자치단체의 자체 재원 확충의 노력을 경주하는 것이 필요하다. 이를 위해 교부금 산정 시 지자체의 징세노력 강화를 반영하는 유인제도를 마련할 필요가 있다.

제10장 재정정책의 경기조절 기능에 관한 연구

연구자:허석균


1. 배경과 목적

본 연구는 재정의 경기조절 가능성에 대한 실증적 검증을 목표로 한다.재정정책의 유효성에 대해 재정의 경기조절가능성에 주목한 케인지언과 구축효과 및 리카디안 동등성을 근거로 재정정책 무용론을 주장하는 새고전파의 두 가지 입장이 공존해 왔음은 잘 알려진 사실이다. 이 두 가지 상반된 주장은 현실에 대한 가정의 상이성에서 기인하므로, 현실을 어떻게 바라보느냐를 비교하는 것 보다는 계량적으로 검증하는 것이 타당하다고 보여진다.

한편 재정정책의 경기조절 기능에 관한 논의에 있어서 정책효과의 방향성에 대한 논의 이외에도 재정정책의 유효성을 보장하기 위해서는 정책시차에 있어서의 적절성(timeliness)이 확보되어야 한다. 이는 재정정책효과의 방향성이 일관된 부호와 크기를 지닌다고 할지라도 정책시차로 인해 경제상황과 동기화된(synchronized) 정책운용이 불가능할 경우 이 또한 재정정책의 유효성을 반감시키는 요인으로 작용할 수 있기 때문이다. 따라서 재정정책의 경기조절 기능 뿐 아니라 경기안정화 기능에 대한 논의가 같이 이루어져야 할 필요가 있는 것이다.

2. 주요 내용

경제주체의 합리성과 유한성에 대한 가정의 차이에 따라 재정정책의 유효성을 지지하거나 부정하는 쪽으로 논의가 귀결되고 있음을 감안할 때, 현실이 어떤 가정에 더 가까운지를 살펴보는 것은 중요하다. 하지만 가정에 대한 점검자체보다는 현실에 대한(재정정책의 유효성에 대한) 설명력을 기준으로 하여 가정의 현실적합성을 역으로 평가하는 방법이 더욱 절실하다. 따라서 본 연구에서는 한국 자료를 이용한 벡터자귀회귀 모형(VAR) 혹은 구조적 VAR을 사용하여 재정지출 및 조세의 형태와 기능에 따른 승수효과의 크기를 동태적으로 파악하였다.

먼저, 재정지출, 세수, 그리고 GDP 간의 움직임에 있어서 시차를 고려한 상관관계를 파악하여 재정변수의 변화를 통해 유도되는 GDP의 변동 방향을 추정하였다. 그런데 한국 자료(1994년 이후의 분기별 통합재정수지)를 이용한 VAR (구조적 VAR)추정 결과는 예상과는 달리 재정정책이 거의 경기 조절적 기능을 가지지 못하는 것으로 나타났다.

두 번째로 재정지출, 조세 및 GDP의 변화율에 변동폭을 조건부 분산 추정을 통해 측정하고, 이들 간의 동태적 상관관계를 VAR로 파악하여, 재정정책의 경기안정화 효과를 검증하였다. 이는 VAR이 기본적으로 재정변수가 GDP에 미치는 영향을 선형관계 내에서 근사하는 것이므로 만약에 비선형 관계가 성립하거나, 생략된 다른 변수의 움직임에 따라 선형관계의 방향이 바뀌는 경우에는 잘 맞지 않는다는 단점을 보완하기 위해서 취해진 것이다. 재정지출, 세수, 그리고 GDP 조건부 분산 간의 상호관계를 분석한 결과 분기별 자료에서 재정지출의 변동 폭의 증가는 GDP 성장률의 변동 폭을 부분적으로 감소시키는 것으로 나타났다.

세 번째, 국가별 자료를 이용한 비교분석은 단순 회귀분석을 통해 재정정책의 경기안정화 효과를 검증하고자 하는 의도에서 시도되었다. 물론 국가 간의 여건의 차이를 다른 설명변수의 도입을 통해 최대한 조정한 후, 시간과 개별 국가차를 고려한 고정효과 추정 방식을 사용하는 것이 바람직하나, 자료의 제약과 변수 설정에 있어서의 자의성 등으로 인해 패널 분석이 아닌 횡단면 분석으로 대신하였다. 국제 비교분석결과는 재정이 국민경제에서 차지하는 비중이 클수록 경기안정화에 기여하는 것으로 나타났으나, 재정의 변동성은 경기 안정화와는 별다른 관계가 없는 것으로 나타났다. 이는 인과관계(causality)에 있어 재정의 비중이 크면 클수록 경기가 변동할 여지가 줄어들기 때문이지, 재정의 경기 조절가능성이 있기 때문은 아닌 것으로 추론 된다.

3. 결론 및 시사점

본 연구를 통해 재정정책의 유효성이 뚜렷이 관찰되지 않으며, 이러한 패턴은 조세감면이나 지출확대 양 정책 수단에 대해서 동일하게 성립한다는 결론에 도달하였다. 본 연구의 기본 취지는 새로운 사실의 발견이 아니라 확인에 있다고 할 때, 이러한 재정정책의 낮은 경기조절 기여도는 추후 연구진행방향을 결정함에 있어서 많은 시사점을 던져준다.

물론 재정정책의 경기 조절기능이 다른 나라와 달리 잘 나타나지 않는 원인에 대해서는 여러 가지 설명이 가능하다. 가장 쉽게 생각할 수 있는 것이 재정정책의 무효성을 강조하는 새고전파 이론이 예측하는 대로 재정정책의 경기조절능력이 없었을 가능성이다. 하지만 이 경우 대부분의 다른 나라에서는 어느 정도(크건 적건 간에) 확인된 재정정책의 경기조절기능이 유독 우리 경제에서만 없다는 점이 납득하기 어렵다.

두 번째로 생각해 볼 수 있는 가설은 재정정책의 경기조절효과가 분명히 있으나 케인지안 이론이 예측하는 바와 같이 재정팽창-경기확장, 재정긴축-경기수축의 관계가 일의적으로 성립하지 않는 경우이다. 다시 말해서 재정수단들이 비선형적 형태의 경기 조절효과를 가지거나, 또는 관찰 불가능한 생략된 변수가 있어 그 변수가 재정정책 수단과 경기조절방향 간의 관계를 좌우할 때, 본 연구에서 사용된 VAR모형이 제대로 재정의 경기조절기능을 파악하지 못했을 가능성이 있다는 의미이다. 분기별 자료를 이용하여 추정된 재정변수 및 1인당 GDP 성장률의 변동성 간의 VAR에서 재정정책의 경기안정화 효과가 부분적이나마 나타난 점이 이러한 가설을 간접적으로 지지하는 것으로 해석될 수 있다.

여하튼 통상적으로 받아들여져 온 케인지언적인 지식과는 확연히 구분되는 분석결과가 나오고 있는 것이 사실이며, 이러한 결과를 단정적으로 받아들이기 보다는 이를 기초로 후속 연구를 지속적으로 진행해 나가는 것이 바람직할 것이다.
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