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2003년도 국가예산과 정책목표: 지방재정의 현안과제와 대응방안

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  • 저자 문형표(文亨杓) , 김용성(金勇成) , 허석균(許碩均) , 강문수(姜文秀) , 유일호(柳一鎬) , 김정훈
  • 발행일 2003/12/31
  • 시리즈 번호 2003-03
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요약

1991년 지방자치제 재실시 이후 지난 10여 년간 지방자치단체의 재정역할 및 규모는 빠른 속도로 확대되어 왔다. 지난 1990년대 동안 지방재정규모(일반회계기준)는 연평균 30% 이상의 빠른 증가를 보였으며, 이와 함께 중앙의 재정기능도 상당수 지방으로 이전되어 왔다. 또한 지역개발세(1991)·주행세(2000)의 신설, 탄력세율 및 세외수입 확충 등의 자주재원 발굴과 함께, 2000년에는 지방교부세율 인상(내국세의 13.27%→15%) 등으로 지방세입도 크게 확충되었다. 이러한 지자체로의 기능이전 및 자율성의 확대로 지역특성에 맞는 행정서비스가 질적으로 향상되었다는 평가가 있는 반면, 재정운영상의 책임성·투명성 부족으로 인한 부작용도 함께 제기되고 있는 실정이다. 즉, 선심성·낭비성 예산집행과 지방재정의 부채증가 등으로 재정난이 가중되는 사례가 빈번히 발생하고, 또한 각종 지역이기주의에 편승한 무분별한 지역개발에 따른 국토훼손의 위험성도 제기되고 있는 것도 사실이다. 또한 세입측면의 경우 아직도 중앙의존도가 높은 수준인 반면, 재정건전화 및 자주재원 확대를 위한 자체적 노력은 미흡한 실정이다. 지자체의 재정자립도는 2000년 기준으로 평균 60%에 미달하고 있으며, 이러한 의존적인 재정상황은 재정책임의식을 약화시키는 요인이 되고 있다. 또한 중앙의 지방재정조정제도상의 징세유인 부족으로 인해 자주재원을 확보하기 위한 노력이 부족한 실정인 바, 지자체의 자주재원 확충을 위한 유인체계 강화방안의 강구가 필요한 상황이다.
지방분권화의 궁극적 목표가 공공서비스 제공에 있어서의 재원배분의 효율성을 극대화하는데 있음에 비추어, 이러한 원칙 하에 중앙-지자체간 효율적 재원배분과 적정역할분담을 위한 계획수립이 시급히 요구되고 있는 실정이다. 이와 함께 지자체의 자율성과 책임성을 동시에 향상시키기 위한 적정한 재정기능의 재정립방안의 수립과 함께, 지방재정지출의 효율성을 제고하기 위한 재정운영상의 개선과제를 도출할 필요가 있을 것이다. 또한 지방이전재원 배분과정의 합리성 제고를 위해 보다 투명하고 객관적인 기준 및 원칙을 제시하고, 지자체의 자주재원 확보노력을 강화하기 위한 인센티브 체계의 구축이 필요하다. 아울러 지자체간 소득 및 재정력 격차를 완화하기 위한 지방재정조정제도의 형평성 제고방안도 마련될 필요가 있을 것이다.
본 연구에서는 지방분권화의 성공적 추진방안을 도출함에 있어 크게 여섯 분야로 나누어 살펴보았다. 지역균형발전 측면에서 첫째, 지역간 형평성 제고를 위한 재정분권화 방안 둘째, 중앙정부와 지방정부간 세출사무의 조정방향, 재원 배분과 관련해서 셋째, 국세와 지방세의 합리적 세원 재배분 방안 넷째, 지방교부세 제도의 개선방안 다섯째, 지방채 발행제도 효율화 방안, 마지막으로 지방재정의 투명성과 책임성을 제고하기 위한 방안에 대하여 고찰해 보았다.


지역 간 형평성과 재정분권화
(Regional Inequality and Fiscal Decentralization in Korea: Evaluation and Policy Implications)

문 형 표

본 연구에서는 분권화가 추진되어온 지난 10 여 년 동안 우리나라의 지역간 형평성이 어떻게 변화해 왔으며, 재정부문이 지역간 형평성에 어떠한 영향을 주었는가를 실증적으로 분석해 보았다. 또한 연구결과를 토대로 향후 분권화 추진 방향에 대한 정책적 시사점을 제시해 보고자 하였다.
본 연구에서 도출된 연구결과를 요약하면 아래와 같다. 첫째, 90년대 중반이후 1인당 지역총생산(GRDP)을 기준으로 살펴본 지역생산능력의 지역간 격차는 점진적으로 늘어나고 있는 반면, 1인당 지역 민간소비를 기준으로 본 지역간 생활수준 격차는 줄어들고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 우리나라의 지역간 1인당 소득(GRDP 및 소비수준) 격차는 국제비교상 매우 양호한 수준으로 평가되며, 지역간 소득격차 보다는 수도권 등 대도시지역의 인구 및 경제력의 집중현상이 보다 심각한 사회갈등요인으로 작용하고 있는 것으로 판단된다. 셋째, 90년대 중반이후 1인당 지방재정지출 수준은 낙후지역일수록 높게 나타나고 있으며, 이러한 지방재정의 재분배적 기능은 점진적으로 강화되고 있는 것으로 나타났다. 넷째, 이러한 지방재정의 지역형평성에 대한 긍정적 영향은 주로 지방재정조정제도에 기인하고 있으며, 이 중 특히 지방교부금의 역할이 가장 높은 것으로 평가된다.
또한 이러한 연구결과의 향후 분권화 추진에 대한 정책적 시사점은 다음과 같이 요약된다. 첫째, 지역균형발전을 위해서는 인구 및 경제력의 지리적 집중을 완화하는 것이 가장 중요한 과제이며, 이를 위해서는 상대적 낙후지역의 삶의 질 개선을 위해 교육, 환경, 복지 등 사회개발 투자의 확충에 정책우선순위가 주어져야 할 것이다. 둘째, 지방재정의 지역간 형평성제고 효과는 지방재정조정제도의 역할에 기인하고 있는 바, 향후 지방의 재정능력 확충시 지방세의 확대보다 지방이전재원의 확충을 우선적으로 고려할 필요가 있을 것이다. 끝으로, 국고보조금 및 지방양여금의 일부 재원을 지방교부금으로 전환할 경우, 지방재정운용의 자율성을 제고함과 동시에 지역간 형평제고에도 긍정적인 영향이 기대되어진다.


중앙정부와 지방정부 간 세출사무 조정방향
(Expenditure Assignment in Korea: Does It Spur Regional Concentration?)

김 정 훈

재정분권과 국가균형발전은 신정부에서 추진하고 있는 중요한 개혁과제이다. 그러나 정치적 논쟁에서는 물론이고, 학술적 논의에서도 이러한 정책의 본질이 무엇인가가 분명하게 인식되지 않은 채 다양한 정책 방안들이 제시되고 있다. 문제의 핵심은 과연 재정분권과 지역균형발전이 상호 보완적으로 이루어질 수 있는가에 있다. 이에 대하여 본 논문에서는 우리나라의 중앙과 지방간 기능배분이 수도권으로의 인구집중을 크게 유발하는 재정적 유인을 내재하고 있다는 점을 주장하였다. 이는 일본, 영국, 스페인 등과는 달리 세출 부담이 인구와 비례하는 공공서비스, 즉 교육, 경찰, 복지정책 등의 책임을 지방정부가 지지 않고 있기 때문이다. 따라서 양 정책의 일관성과 성공을 위하여 세출부담과 재정력의 연계성을 한층 강화하는 것이 필요하다. 현재 중앙정부가 담당하고 있는 기초적인 공공서비스 기능을 필요재원과 함께 지방으로 이양할 경우 재정분권과 국가균형발전의 두가지 목표에 긍정적인 효과를 기대할 수 있을 것이다.


국세와 지방세의 합리적 세원 재배분
(Intergovernmental Allocation of Tax Bases in Korea)

허 석 균

중앙·지방정부 간의 기능배분에 상응하는 지방정부로의 재원이양을 통해 지방자치단체의 자율성 확대를 추진하고, 지방재정 운영에 대한 평가시스템 구축으로 행정의 책임성·투명성을 증대하는 것이 성공적인 지방분권의 관건이다. 본 연구에서는 지방재정의 자율성 확보를 위한 방편으로 국세·지방세간의 세원 조정의 문제를 실증적으로 분석해 보았다.
대략적으로 중앙 대 지방의 80 대 20의 세수와 45대 55 지출 구조로 특징지어지는 지방재정의 상황은 지역간 경제력 격차에 따른 국세 및 지방세 세수의 수도권 편중, 탄력세율제의 유명무실화 및 지방세와 지방정부세출 간의 불분명한 관계에 따른 지자체의 재정자립의지박약 등의 문제를 노출하고 있다.
이러한 현실을 감안하여 국세·지방세의 세원배분이 중앙·지방정부간의 기능배분과 일치하며, 지역간 형평성을 제고하고, 수익자부담원칙에 부합하도록 추진되어야 한다는 전제하에 다음과 같은 결론에 도달하였다. 구체적으로는
첫째, 지방소득세는 응익과세의 관점에서 볼 때 타당하며 현행 주민세 소득할이 그 역할을 수행하고 있다. 다만 세수의 지역편차가 큰 점을 감안하여 주민세 중 비근로소득에 대한 과세를 중앙정부로 이양하는 방안을 검토할 만하다.
둘째, 일반소비세는 상대적으로 작은 지역간 편중으로 인해 지방세원으로 적절하며, 도입방식에 있어서는 지역간 형평성을 보장하는 판매지 부과원칙이 준수 되어야 한다.
셋째, 취득·등록세는 지역간 편차가 심하므로 중앙으로의 이전이 불가피하며, 재산세·종합토지세의 과세베이스를 중앙과 지방정부 간에 나누어 갖는 형태의 이원적 세제를 검토할 만 하다
넷째, 교통세의 지방세로의 이전은 10조원이 넘는 교통세규모와 전국적으로 고른 분포양상을 고려할 때 지방소비세제 도입의 대안으로 고려할 만하다.
다섯째, 위의 대안들이 개별적으로 고려되어 일방적 세원이전의 형태로 입안되기 보다는, 세원 교환의 차원에서 종합적으로 고려되어야 지역간 경제력 격차의 문제를 피해갈 수 있을 것이다.
이와 더불어 세정효율개선을 위해 조세관련 데이터베이스와 지가관련 과표의 통합관리 및 세무종사자들의 전문성 제고 등이 필요하다.


지방교부세제도의 현황과 개선방안
(Local Share Tax in Korea)

김 용 성

성공적인 재정분권은 합리적인 세원배분과 함께 효율적인 재정 지원제도에 의해 결정된다고 해도 과언이 아니다. 본 연구는 우리나라의 지방재정 지원제도 중 교부세를 중심으로 그 현황과 개선방안을 살펴보았다. 특히 군(郡)의 경우 지방교부세가 전체 재정수입에서 차지하는 비중이매우 높고, 또한 대부분의 군(郡)이 지방교부세를 수령하고 있는 현실에 감안하여, 군(郡) 단위의 재정문제에 초점을 두고 실증적 분석을 시도하였다.
현행 교부세법에 의하면 지방교부세는 재정 형평화 기능과 더불어 지방정부의 기본적인 행정수요를 위한 재정지원을 목적으로 하고 있다. 우선 교부세의 형평화 기능을 살펴보기 위해 각 군(郡)의 순 재정편익(net fiscal benefits)을 계산하여 본 결과 현행 제도는 재정 형평화 기능을 일정수준 수행하고 있는 것으로 나타났다. 다만, 기본적인 행정수요를 파악하는데 있어 현행 교부세의 배분 공식은 보정의 복잡성, 필요이상 세분화된 수요측정항목 등이 문제점으로 지적되고 있다. 더불어 기준재정수요의 산정에 있어서 지방정부의 통제 하에 있는 변수를 사용하는데 따른 역인센티브의 문제가 존재하고 있으며, 매년 기준재정수요액의 변화폭도 지나치게 크게 나타나 시계열상으로 불안정적인 문제점을 내포하고 있다.
이에 따라 본 연구는 지방재정여건의 이질성을 고려하면서 동시에 배분공식의 개선을 시도하였다. 첫째, 지방교부세가 지방정부의 기본적인 행정수요에 필요한 재원을 지원한다는 점에서 안정성과 예측가능성은 매우 중요한 조건이 된다. 이를 위해, 현재 기준재정수요 산정 시 사용하는 횡단면적 분석기법에서 패널데이터를 통한 시계열상의 변화를 동시에 고려할 경우 기준재정수요액의 시계열상의 예측성이 높아질 수 있음을 보였으며 더불어 안정성도 향상되는 것을 확인할 수 있었다. 둘째, 지방재정의 건전성의 측면에서 재원의 이전의 결과로 지방 재정규율의 이완이나, 도덕적 해이(moral hazard)가 발생하는 것을 방지하는 것이 중요하다. 이를 위하여 현재 사용 중인 지방공무원수, 읍면동 행정단위 수 등 지방정부의 통제 하에 있는 변수를 기준재정수요 산정에서 가급적 배제하고, 그 대안으로 인구, 면적, 부양비율, 근접한 광역 도시까지의 지리적 거리 등의 사용을 제안하였다. 물론 이러한 변수들이 지방재정 수요를 완벽하게 반영할 수는 없으나 적어도 이러한 변수들은 지방정부의 재정수요와 어느 정도 밀접한 관계를 가지고 있을 뿐 아니라, 인위적인 변경이 불가능한 측면이 있어 지방정부의 도덕적 해이를 방지하면서 공식을 단순화하고 이전재원의 안정성을 제고할 수 있는 방안으로 고려될 수 있을 것이다.


지방채발행제도의 효율화 방안
(Reforming the Local Debt Issuance System)

강 문 수

현재 지방채발행제도는 중앙정부의 사전승인이 필요한 기채승인제도로 되어 있다. 지방자치단체는 필요시 행정자치부 장관의 승인범위 안에서 지방채를 발행할 수 있도록 되어 있다.
지방자치단체의 지방채 발행예산규모는 2001년 이후 감소하여 2002년에는 3조 8,557억원을 기록하였다. 지방채 발행이 지방자치단체의 세입에서 차지하는 비중은 1990년대에는 약 6~10% 수준을 기록하였으나 2000년 이후 낮아지기 시작하여 2002년에는 4% 수준으로 하락하였다. 지방채 잔액의 규모는 2002년 6월 현재 약 17.6조원 수준을 기록하고 있다.
기채승인제도는 지방자치단체의 소극적인 재정운영을 초래하는 것으로 지적되고 있다. 현재와 같이 지방재정이 위축된 상황에서 지방채 승인제도는 지방정부의 재정탄력성을 저하시키는 요인으로 작용할 우려가 있다. 금융시장에서 소화되는 지방채의 발행도 실세금리 이하의 첨가소화방식이 주로 이용되고 있어 지방채의 상품성 및 유동성이 결여되어 있으며 이에 따라 지방채 시장이 활성화되지 못하고 있다. 2003년 3월중 금융시장에서의 채권별 거래실적중 지방채의 거래비중을 살펴보면 0.4% 에 불과한 실정이다.

1. 단기적 개선방안
현재 지방세원과 지방세율 결정에 있어 지방자치단체의 자율성이 미흡하고 지방세수의 확충이 충분하지 않은 실정이다. 따라서 지방자치단체의 재정운영의 건전성을 유지하면서 재정자주권을 높이는 한편 신용도가 낮은 지방자치단체의 과다한 지방채 발행을 억제할 수 있는 지방채 발행한도제를 도입하는 것이 바람직하다. 중앙정부는 지방자치단체에 대한 지방재정분석·진단 결과 및 지자체의 재정사정과 신용능력 등을 감안하여 지자체별로 지방채 발행한도를 설정하는 것이 바람직하다. 지자체는 그 한도 내에서 자유롭게 지방채를 발행할 수 있게 됨으로써 지자체의 자율과 재정운용상 탄력성이 제고될 수 있을 것이다.
지방자치단체가 자본시장에서 지방채 발행을 통하여 원활하게 자금을 조달하기 위해서는 미국 등 선진국에서와 같이 지방채의 이자소득세 감면을 허용함으로써 지방채 투자자의 세후 수익률을 올려주는 등 금융상품으로서 지방채의 경쟁력을 보완해주는 것이 바람직하다. 이를 통하여 연금기금과 각종 정부관련기금 등 기관투자가의 지방채 시장참여가 촉진될 수 있을 것으로 기대된다.
현재 우리나라의 채권시장 여건을 감안하면 빠른 시일 내에 지방채시장이 활성화되기는 어려울 것으로 예상된다. 미국 이외의 대부분의 선진국은 지방정부의 부채방식 재원조달 (debt financing)을 위한 주요 수단으로서 “지방개발기금 (municipal development fund)"을 운영하고 있다. 한편 지방채 허가제도를 채택하고 있는 일본의 경우 지방채 자금의 안정적 확보를 위하여 1957년 정부가 자본금 전액을 출자하여 공영기업금융공고를 설립하였다.
이와 같은 외국 사례들을 참고로 하여 우리나라도 중앙정부가 설정한 발행한도 범위 내에서 지방정부가 발행하는 지방채의 상당 부분을 소화해 줄 “지역개발공동기금”(가칭)을 설립하는 방안을 검토해볼 필요가 있다. 각 지방자치단체는 시·도별로 조성되는 지역개발기금 중에서 일부 자금을 “지역개발공동기금”에 출연하고 중앙정부도 일부 자금을 동 기금에 출연함으로써 지방자치단체가 공동으로 활용할 수 있는 방안을 검토해볼 필요가 있다.

2. 중장기적 개선방안
향후 지방정부의 과세자율권이 보장되고 지방정부의 재정책임성이 상당한 정도 보장될 수 있는 경우 재정지출의 효율성을 제고하기 위하여 시장규율에 입각한 중장기적 개선방안을 모색하는 것이 바람직하다. 우선 중앙정부(행정자치부)의 지자체에 대한 지방재정분석 결과 영역별 및 지표종합에서 일정한 수준 이상의 등급(예: 우수 등급)을 받은 지자체에 대해서는 자체의 신용에 의해서 자본시장에서 지방채를 발행할 수 있도록 하고 동 지자체의 지방채에 대한 신용평가제를 도입할 필요가 있다. 또한 지방채시장에 대한 국민연금기금 등 각종 연금기금을 비롯한 기관투자가의 자발적인 참여를 통한 매각을 유도하기 위해서는 지방채 발행금리를 시장금리로 책정하고 공모방식에 의해 지방채를 매각하는 것이 바람직하다.
중장기적으로 지방채시장의 발전을 뒷받침하기 위해서는 미국의 지방채 규정제정위원회 (Municipal Securities Rulemaking Board, MSRB)와 같이 지방채 발행과 관련된 제반 사항을 자율적으로 규제할 수 있는 기능을 가진 자율규제기관 (SRO)을 설립·운용하는 것이 바람직하다. 지방채자율규제기관은 정보공시에 초점을 맞춤으로써 지방채 발행자와 투자자들로 하여금 관련 규정과 절차 및 지방채종류 등을 탄력적으로 결정·채택할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.


지방재정의 투명성과 책임성 제고방안
(Promoting Transparency and Accountability of Local Public Finance in Korea)

유 일 호

지방자치가 다시 시작된 지 12년, 민선단체장의 서울과 함께 본격적 지방자치가 시작된 지 8년이 지났다. 짧은 역사에 비해 일찍 정착단계에 들어선 것이 사실이지만 지방재정의 책임성과 투명성 측면에서는 아직도 많은 개선의 여지가 남아있다. 본 연구는 이러한 인식하에 우리나라 지방재정의 책임성과 투명성을 제고하기 위한 방안들을 제사하고 있다.
그 방안으로는 첫째, 성과주의 예산제도의 조속한 도입을 들 수 있다. 이는 지방공공재가 중앙 공공재에 비해 성과측정이 용이한 측면이 있기 때문인데, 이를 위해서는 성과지표의 개발, 성과 분석기법의 개발 등이 요구된다. 아울러 복식부기 도입 등 정부회계제도의 개혁도 수반되어야 한다. 둘째, 지방에 대한 감사제도의 전면적 개혁이 있어야 한다. 이를 위해서는 중복감사의 여지를 축소하고 감사도 성과평가 위주로 전환해야 한다. 아울러 정보기술을 이용한 시민감시, 시민참여도 확대할 필요가 있다. 셋째, 지방세의 과세 자주권 확대, 지방소비세의 신설 등 지방자주재원 확보방안을 마련함으로써 지방정부의 책임성을 제고 시켜야 한다. 아울러 지방채 발행의 적절한 통제가 필요한데 지방재정의 평가를 제도화하고 구속력 있는 지방 중기재정계획을 도입해야 한다. 넷째, 지방재정조정제도의 정비가 요구된다. 이를 위해 그 불투명성이 비판 받고 있는 특별교부세의 폐지와 기준재정 수요액의 산정방식의 단순화가 필요하다.

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