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도시저소득층의 실태와 생활안정대책

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  • 저자 주학중(朱鶴中) , 장현준(張鉉俊) , 이강남(李康男) , 최일섭(崔日燮)
  • 발행일 1989/06/01
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요약 본 연구는 도시저소득층의 생활실태를 가급적 현장 가까이서
파악하고 분석함으로서 저소득층의 빈곤상태에의 전락요인과 빈곤
상태에 머무를 수밖에 없는 원인등을 살펴보는 것으로 시작했다.
개인의 각기 다른 사회과학의 전공분야에 종사하는 사람들이 다른
시각에서 문제를 바라봄으로써 한쪽에 치우치는 편견을 교정하고
많은 토론을 거쳐 인접사회과학끼리의 보완성을 최대한 살리려고
노력하였다. 물론 이 같은 연구 노력의 궁극적인 목표는 우리 사회
의 질적인 발전을 위해 빈곤상태에 머무는 사회구성원의 현실적 어
려움을 경감시켜 주고 장기적으로 보다 많은 국민이 성장의 혜택과
복지를 공유할 수 있도록 종합적 정책대안의 제시를 목표로 한 것
이다. 빈곤 혹은 저소득층에 머무르게 되는 요인을 크게 개인적 요
인과 사회적 요인으로 나눌 수 있으나 많은 경우 두 요인이 상호
영향을 미치고 인과관계도 서로 얽혀 나타나며 흔히 이들 계층의
요구사항과 지원책에 대한 기대내용이 매우 다양하게 나타난다.

개인적 요인으로 본 연구 결과에서 나타난 것으로는 다른 연구
에서도 이미 밝혀진 것처럼 교육, 질병, 사고, 가정환경 등의 기초
요인이 되어 근로능력과 취업능력이 떨어지는 것으로 나타났으며
이 때문에 안정적인 일자리를 갖지 못하는 것으로 나타났다. 물론
이들 가운데서도 태어나서 성장한 조건의 종류와 정도의 차이가 심
해서 어떤 경우에는 충분한 근로능력과 의욕이 있으나 취업기회가
마땅치 않은 사람도 있었고 근로능력을 상실한 경우도 있으나 전자
의 경우도 후자와 마찬가지로 극도의 실의와 장래에 대한 막연한
불안감은 저소득층상태에 머무는 시간에 따라 동일하게 가지고 있
었으며 사회로부터 상당한 소외감을 느끼고 있었다. 저소득층의 형
성과정을 살펴보면 먼저 사회이동의 측면에서 고려해 볼 때 당대에
도시저소득층으로 편입된 경우와 빈곤 혹은 저소득상태가 다음 세
대로 세습되어진 경우는 각기 세대적 이동과 세대간 이동으로 저소
득층형성의 요인이 다르다. 또한 세대적 이동인 경우에도 농촌으로
부터 이농하여 도시부문에 정착하는 과정에서 발생하는 이른바 저
소득상태의 지리적 이동의 경우와 세대주의 돌발적인 질병, 사고
등의 요인에 의해 발생하는 계층하강이동의 경우는 다르게 나타났
으며 따라서 이에 따른 처방도 다르게 만들어져야 하는 필요성을
제기시켰다.

세대내 사회이동의 경우에는 가구의 주소득원이 되는 가구원이
교육을 충분히 받지 못하였거나, 기술을 습득하지 못하였기 때문에
불가피하게 낮은 소득활동을 펼 수밖에 없는 경우도 있을 수 있고,
질병이나 사고에 의하여 가구주가 사망하거나 생업활동이 불가능한
경우에 빠짐으로써 가구소득이 갑자기 낮아지는 경우도 있을 수 있
다. 물론 이 두 경우가 중복 될 수도 있다. 예를 들어 남성가구주가
폐질의 상태에 처함으로써 상대적으로 교육수준이 낮고 직장경험이
없는 배우자가 단순노동에 의하여 가구의 생계를 책임져야 하는 경
우가 있을 수 있기 때문이다., 그러나 가구의 주수입원을 담당하는
가구원(주로 가주인 경우가 많겠지만)의 학력과 자격의 결핍에 의
하여 생긴 빈곤의 경우와 돌발적 원인에 의하여 생긴 빈곤의 경우
는 각각 처방을 달리할 것이기 때문에 나누어서 살펴보는 것이 적
절하다.

우리 나라는 1960년대와 1970년대를 통해서 경제의 고도성장에
중점을 두는 개발전략을 펴온 결과 국민경제의 양적 팽창에는 괄목
할 만한 성과를 가져왔으나 성장일변도의 경제정책은 지역간, 인구
계층간의 불균형, 국민생활 기본수요의 누락 등 많은 부작용과 문
제점을 야기 시켰다. 특히 1979년 이후 정치ㆍ경제ㆍ사회적 불안상
태가 계속되자 고도성장을 계속하던 과정에서는 잠재해 있던 여러
가지 사회적 불안요인이 일시에 표면화되는 현상을 보이게 되었다.
국민생활의 기본수요를 포함한 사회개발부문의 대부분의 재화와 서
비스는 시장의 성립이 곤란하거나 시장의 역할만으로는 수요 충족
으로 위한 효율적 배분을 기할 수 없기 때문에 정부의 개입이 필요
하며 따라서 국가예산의 세출의 상당부분은 이 분야에 대한 지출로
이루어지게 되는 것이다. 그러나 국제비교를 통해서 볼 때 우리 나
라 예산 등 사회개발부문에 대한 비중은 극히 낮다. 이와 같이 사
회개발의 세출비중이 저수준에 머물고 있는 이유는 재정부문의 가
용재원은 극히 제한되어 있는데도 불구하고 방위비부담이 매우 크
며 경제개발부문에도 상당한 지출을 계속해 왔기 때문인 것으로 풀
이된다. 또한 매년 사회개발부문 세출의 70-80%는 교육부문에 충
당되어 왔기 때문에 사회보장을 비롯한 여타 사회개발부문은 그 수
요가 충족되지 못한채 계속 누적되어 온 실정이다.

1979년 이후 사회보장부문의 세출추이를 보면 그 규모에 있어
서 뿐만 아니라 총세출 예산규모에 대한 비율에 있어서도 다소 증
가되어 오다가 1982년부터는 비교적 큰 폭으로 증가하고 있는데 이
는 매우 바람직한 현상이라 하겠다. 사회보장 중에서도 가장 많은
인구층을 적용대상으로 하고 있는 사회보험은 1977년 359억원에서
1982년 5,409억원, 1986년에는 약 70배가 증가한 2조 953억원을 나
타내었다. 1961년부터 제정된 공적부조제도 예산도 1977년 510억원,
1982년 1,842억원, 1986년 2,153억원으로 비교적 큰 폭으로 증가하
였으나 수혜대상 인구는 전체인구의 0.81%밖에 되지 않으며 사회복
지 서비스도 현재 시설 중심의 구제사업에 치중하고 있어 요보호
인구계층에 대한 보충적 기능으로서의 서비스 전달에는 별도움을
주지 못하고 있다.

그간 경제가 성장하고 국민의 전반적인 생활수준이 향상됨에
따라 생계유지가 어려운 저소득층이 감소한 것이 사실이나 복지에
대한 국민의 기대는 경제발전과 더불어 오히려 증가하고, 공업화에
의한 빈곤인구의 도시화를 야기시켜 국가안보적 관점에서도 심각한
문제로 대두되고 있다. 게다가 우리 나라는 아직 사회보장제도가
충분히 정착되어 있지 못하기 때문에 저소득계층에 대한 정부의 직
접적 보호가 더욱 필요하게 되는 것이다.

따라서 이러한 문제점을 해결하기 위한 대책으로서 다음 몇 가
지로 요약할 수 있다. 첫째, 생활보호대상자의 합리적인 선정을 위
해서는 1) 최저생계비의 정확한 계측, 2) 생보대상자의 수에 대한
상한선 철폐, 3) 신청보호주의 원칙의 채택, 4) 자산조사 및 자격요
건에 대한 상담 등이 이루어져야 한다. 둘째, 사회복지전달체계와
전문인력의 배치. 앞장에서 살펴본대로 행정편의위주로 되어 있는
우리 나라 공적부조전달체계는 보호대상자와 가정의 욕구를 충족하
고 빈곤은 물론 이로 인해서 파생될 수 있는 문제까지도 해결해 줄
수 잇는 효과적이고도 효율적인 전달체계에로 전환시키는 것이 절
실히 요청된다. 공적부조서비스의 전달체계는 서비스의 종합성, 전
문성 그리고 접근의 용이성에 입각해서 행정단위별 복지사무소를
설치하는 것이 바람직하다.

셋째, 임금격차해소 및 근로자 재산형성대책. 임금근로자의 경
우 소득원의 주종이 임금소득인 것을 감안할 때 임금격차를 해소시
키기 위한 최소한의 방안은 기본적으로 고임근로자의 임금상승을
상당기간 억제시켜 나가면서 저임근로자의 임금상승을 기업의 적정
노동비지출을 초과하지 않는 범위내에서 적극 유도시키는 것이다,
그리고 장기적으로 저임근로자의 생산성향상이 수반되기 위해서는
이를 위한 교육 및 직업훈련의 확충이 수행되어야 한다. 특히 기업
의 인적자본 투자확대는 근속연수의 장기화를 가져와 임금격차해소
에 도움을 줄 수 있을 것이다. 근로자재산형성과 관련하여 살펴볼
때 현행 제도는 그 규모나 질적인 다양성에 있어 전면 재검토가 필
요하다. 이에 따른 종합적인 대책 마련이 요구된다. 넷째, 임금체계
의 개선. 우리 나라의 임금체계는 기본급과 제수당이 필요이상으로
복잡하다. 노동력 제공에 대한 정당한 보수는 법정 근로시간내의
기본급으로 지불되는 것이 타당하다고 생각되며 따라서 다음과 같
은 개선책이 필요하다.

1) 생활급체계의 개선
2) 승급제도의 개선
3) 직무급체계의 도입에 따른 문제점 시정

다섯째, 근로시간단축과 산업재해의 예방. 외국과 비교해 볼 때
우리 나라의 근로시간은 지나치게 길다. 따라서 그 단축에 대한 구
체적인 대책이 요구된다. 산업재해의 경우 산업이 발전해온 여러
여건에 비한다면 근로환경문제는 뒤에 가리워져 있었다는 것을 부
인할 수 없다. 예방대책으로서는 다음과 같다.

1) 작업환경의 개선
2) 산업안전조건체계의 확립
3) 산재예방운동의 지속적 전개

여섯째, 영세자영업자 및 노점ㆍ행상을 위한 대책. 대부분 영세
민의 상당수가 영세자영업에 종사하고 있으며 이들의 대부분이 자
본부족 등의 이유로 소규모의 노점ㆍ행상에 집중되어 있다. 따라서
이를 위한 대책은 기본적으로 이들의 생활근거확보와 안정적 영업
장소 및 영업기회 부여에 있다. 또한 이들에게도 금융상의 혜택조
치를 고려할 수 있으며 세제상으로 부가세특례자 범위를 확대시켜
영업상 실이익을 증가시켜 주는 방안이 있다.

일곱째, 임대주택공급의 확대, 도시 저소득근로자, 영세민 등
분양주택을 공급받기 어려운 계층의 주거생활 향상을 위하여 임대
주택공급을 확대해야 한다. 공공임대주택은 투자비 회수기간이 길
고 융자금리도 낮아 공급물량을 확대하는데 어려움이 있으나 저소
득 무주택자의 주거생활향상을 위하여 주택규모를 소형화(6-11평)
하여 공급을 늘려야 한다. 또한 근로자를 사원용 임대주택에 대한
세제감면, 국민주택기금융자, 공공개발택지의 원가공급 등 지원시책
을 강화하고 사원용 임대주택 건설능력이 부족한 영세기업체의 근
로청소년을 위하여 국고지원에 의한 아파트를 매년 건설하여 공급
을 늘렬야 한다.

여덟째, 재개발사업의 개선대책. 전반적인 주거환경의 개선을
계속하면서도 주위의 주거서비스 향유기회에 대한 역효과를 줄일
수 있는 주거지 재개발 방안을 살펴보면 대략 다음과 같다.

1) 지정된 재개발구역의 개발에 있어서 합리적이며 명백한 기
준의 설정이 필요
2) 주거지 재개발사업에 대한 적극적인 재정지원이 요구
3) 다양한 재개발방식을 복합적으로 활용하는 것이 바람직함.
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