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공공부문 부채에 관한 연구: 공기업 부채를 중심으로

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  • 저자 허진욱(許鎭旭) , 황순주(黃淳珠)
  • 발행일 2018/12/31
  • 시리즈 번호 2018-07
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요약 본 보고서는 공기업 부채와 관련된 두 개의 독립적이면서 상호 연관된 연구로 구성되어 있다.

제1장에서는 공기업 부채가 국가 전체의 재정건전성에 미치는 영향에 대하여 분석함으로써 공공부문 부채관리의 중요성에 대하여 살펴보았다. 우선 지방정부, 공기업 및 공공기관, 금융기관 등 다양한 범주의 공공기관 부채에 대한 통계자료 및 선행연구를 검토함으로써 국내 공공기관 부채의 현황 및 시사점에 대해 고찰하였다. 우리나라의 경제규모 대비 비금융 공기업 부채의 상대적인 규모는 해외 주요국에 비해 매우 높은 것으로 나타났으며, 국가채무 대비 공기업 부채의 비율도 매우 높은 것으로 나타나 우리나라의 공공부문에서 공기업이 수행하는 역할의 비중은 상당히 큰 것으로 나타났다. 이에 반해, 공공기관의 재무상태를 규율할 수 있는 제도는 비교적 미흡한 것으로 판단됨에 따라, 향후 공공기관의 부채 관리 및 통제를 위한 제도개선이 필요한 것으로 파악되었다.

이러한 문제의식을 바탕으로 공기업의 부채를 명시적으로 고려한 일반균형모형을 개발하고, 개발된 모형을 활용하여 공기업의 부채 증가가 국가의 재정건전성 및 주요 거시변수에 미치는 영향에 대한 분석을 수행하였다. 분석 결과, 공기업의 부채 증가가 일시적으로 부채규모만 확대시키는 충격인지, 아니면 공기업의 경제적 비효율을 수반하는 충격인지에 따라서 결과가 크게 달라지는 것으로 나타났다. 공기업의 효율성 수준이 유지된 상태에서 부채규모만 일시적으로 증가하는 경우 미미한 수준의 정부 보조금만으로도 공기업의 재무적 지속가능성을 확보할 수 있게 되어 국가의 재정건전성 및 거시경제에 미치는 영향이 작은 반면, 공기업의 부채 증가와 경제적 비효율이 동시에 발생한다면 정부의 재정여력을 약화시키고 민간소비와 성장률의 감소 및 사회후생 악화가 초래될 수 있는 것으로 나타났다. 이에 따라 공공기관의 부채에 대하여 중앙⋅지방 채무관리에 준하는 수준의 명시적인 관리⋅감독 기능이 마련될 필요가 있을 것으로 판단된다.

제2장에서는 공기업의 특수성을 고려한 상황에서 공기업 부채에 대한 정부의 암묵적 지급보증이 초래하는 ‘도덕적 해이’(불법행위를 뜻하기보다는 경제적으로 비효율적인 행동을 의미) 문제를 분석하였다. 우리나라 공기업은 주로 채권발행을 통해 금융부채를 일으킨다. 이러한 공기업의 채권은 채권시장에서 안전자산으로 인식되고 있는데, 그 이유는 유사시 공기업이 자체 상환능력이 없더라도 정부가 공기업 채권을 대신 상환할 것이라는 암묵적인 예상이 채권시장에 팽배해 있기 때문이다. 경영상의 펀더멘털과 자금조달 여건이 괴리된 상황에서는 도덕적 해이가 발생한다는 것은 글로벌 금융위기 이후 은행권에서 이미 잘 알려져 있다. 그런데 공기업은 은행권과는 달리 대규모 투자를 공기업 임직원이 아닌 정부가 결정하는 측면이 커서, 도덕적 해이의 양상이 은행권과는 다르게 나타날 수 있다.

이를 감안하여 제2장에서는 정부가 정책사업을 할당하고 공기업이 이를 운영하는 상황을 고려한 이론모형을 통해 지급보증의 도덕적 해이효과를 분석하였다. 분석 결과, 공기업 채권에 대한 정부의 암묵적 지급보증은 공기업의 도덕적 해이뿐 아니라 정부의 도덕적 해이를 초래하며, 이러한 정부의 도덕적 해이는 다시 공기업의 도덕적 해이를 악화시킨다. 먼저 정책사업이 주어져 있는 경우 지급보증하에서 공기업 임직원은 실패해도 급여의 지급을 보장받고(기본급 보장효과), 사업의 성공을 위해 크게 노력하지 않더라도 국채 금리 수준의 이자율로 채권을 발행할 수 있으므로(저금리 조달효과) 열심히 노력할 유인이 상실된다. 다음으로, 정부는 정치적 이익을 극대화하기 위해 정책사업을 공기업에 할당하는데, 수익성을 도외시할 경우 공기업 임직원의 참여조건(participation constraint)을 충족시킬 수 없게 된다. 그런데 지급보증이 있는 경우 전술한 기본급 보장효과와 저금리 조달효과로 인해 공기업 임직원의 효용이 증가하므로 참여조건이 완화되면서 정부가 수익성보다는 정치적 이익을 추구하는 정책사업을 공기업에 할당하는 것이 보다 쉬워지는, 이른바 정부의 도덕적 해이가 발생한다. 또한 정부가 이와 같이 무리한 정책사업을 할당할 경우 공기업의 경영환경이 악화됨에 따라 임직원의 도덕적 해이는 심화된다. 이와 같은 이중적 도덕적 해이는 국민 전체의 사회후생 감소로 귀결된다. 이러한 분석 결과에 따르면 정부의 암묵적 지급보증에 대한 바람직한 정책방향은 다음과 같다. 첫째, 일반적인 상황에서는 지급보증을 제공하지 않는 것이 바람직하다. 둘째, 지급보증 없이는 채권시장에서 자금조달이 불가능하지만 사회적 편익이 매우 커서 추진하지 않으면 안 되는 예외적인 정책사업에 대해서는 지급보증을 제공하는 것이 바람직하다.
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