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예비타당성조사 용지보상비 분석의 적정성에 관한 연구

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  • 저자 김형태(金亨泰)
  • 발행일 2015/12/31
  • 시리즈 번호 2015-27
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요약 1999년 재정개혁의 일환으로 국책사업 추진 시 객관성과 투명성을 제고하기 위해 도입된 예비타당성조사는 세계은행, 국제통화기금 등 유수의 국제기구로부터 예산집행의 효율성 및 투명성을 제고하는 데 크게 기여한 것으로 평가받고 있다. 그러나 최근 예비타당성조사와 예산편성의 동조화 현상이 심화되고 예비타당성조사 결과에 대한 관심이 크게 증가하면서 예비타당성조사와 관련된 여러 이슈가 제기된 바 있다. 이 가운데 하나가 경제성 분석의 한 축인 경제적 비용 추정에서 큰 비중을 차지하는 용지보상비 추정의 적정성에 대한 지적인데, 사업을 추진하는 사업부처나 지자체의 경우 예비타당성조사에서 추정하는 용지보상비가 현실에 비해 낮아 원활한 사업추진이 어렵다는 입장을 표명하고 있다. 이는 예비타당성조사 자체의 문제일 수도 있으나 실보상비에 개발이익이 반영되었기 때문일 수도 있다. 이에 본 연구는 1999~2012년 기간 동안 수행된 예비타당성조사 대상 사업 중 사업추진 시점 및 사업의 입지를 파악할 수 있는 사업을 중심으로 사업추진 시점별 지가변동 패턴에 대한 분석을 통해 국책사업 추진 시 용지보상비에 개발이익이 반영되어 있는지, 반영되어 있다면 그 시점은 언제인지 등을 살펴보았으며, 이를 통해 향후 국책사업 추진 시 용지보상비 추정과 관련한 정책적 시사점을 제시하고자 하였다. 이를 위해 본 연구는 총 14건의 재정사업을 중심으로 1996년부터 2014년까지의 기간 동안 사업대상지 및 인근의 각 필지별 지가에 대한 시계열 자료를 구축하여 이중차감법(difference-in-difference model)을 기초로 한 패널분석을 수행하였으며, 이를 통해 사업대상지 내외부를 막론하고 예비타당성조사 착수 1년 전, 즉 일반적으로 주무부처가 사업을 구상하고 예비타당성조사 대상 사업으로 선정되기 위해 준비하는 시점부터 지가가 급격히 상승하여 예비타당성조사, 기본설계, 실시계획에 이르기까지 높은 상승률을 기록했다는 결과를 도출하였다. 또한 사업대상지 내부의 지가상승률이 외부에 비해 기본설계 단계까지 높은 것으로 나타났는데, 이러한 분석 결과는 사업부처의 사업구상 단계부터 개발계획에 대한 정보가 일반에게 알려지며, 공식적인 예비타당성조사를 거치면서 개발이익에 대한 기대로 지가상승률이 확대되고, 사업에 따라 차이는 있지만 보상의 기준시점이 되는 기본설계와 실시설계 단계까지 개발이익이 반영되기 때문으로 보인다. 이러한 결과는 예비타당성조사의 용지보상비 추정값이 실보상비에 비해 낮은 이유가 예비타당성조사의 추정오류에 있기보다는 보상시점과의 시점차이와 이 사이에 개발이익이 반영되기 때문이라는 것을 시사한다. 또한 전체 사업에 대하여 예비타당성조사를 통과하여 사업이 추진 중인 경우와 예비타당성조사는 통과하지 못했지만 사업이 추진 중인 경우로 구분하여 분석한 결과, 예비타당성조사를 통과하지 못한 사업의 경우 사업대상지 내부가 사업추진 훨씬 전부터 높은 지가상승률을 기록하다 예비타당성조사를 거치면서 상승률이 감소하고 외부에 비해 낮은 상승률을 기록하는 것으로 나타났다. 이러한 경향은 예산이 편성되어 사업이 추진되면서 다시 역전되는 것으로 나타났는데, 이는 예비타당성조사와 예산편성이 동조화되는 경향을 보여 왔다는 점에서 시장이 예비타당성조사 결과에 즉각적으로 반응하고 있는 다소 우려스러운 현실을 보여준다고 할 수 있겠다.

이러한 결과는 국책사업의 원활한 추진을 위해서는 계획공고고시, 협의보상 및 사업인정까지의 일련의 과정인 주무부처의 기본계획 수립, 예비타당성조사, 기본설계 등이 신속하게 추진될 수 있는 방향으로 제도가 운용되어야 할 필요성이 있음을 시사한다. 특히 예비타당성조사의 경우 원칙적으로 조사 착수 후 4~6개월 내에 분석이 완료되어야 하지만 입지도 선정되어 있지 않은 등 사업계획의 미비, 조사 중 사업계획의 잦은 변경 등으로 사업에 따라 조사에 1~2년이 소요되는 경우도 발생하고 있는 실정이다. 이를 방지하여 조사를 신속하게 수행하기 위해서는 사전준비가 철저한 사업계획만이 재정사업평가자문회의를 통과하여 의뢰되어야 할 것이며, 일단 의뢰된 사업에 대해서는 사업계획 변경을 원칙적으로 금지하는 방향으로 제도가 운용되어야 할 것으로 판단된다. 이와 함께 예비타당성조사 지침의 보상 규정 역시 현실을 감안하여 보완될 필요가 있다. 우리나라의 지가 현실화율은 아직 낮은 것으로 평가되고 있으며, 이로 인해 사업추진 전후로 사업대상지 내부의 공시지가가 급격히 상승하며, 사업추진이 지연되면서 예비타당성조사 추정 보상비와 실제 보상비의 격차가 확대되는 측면이 있다. 이러한 현실을 고려하여 예비타당성조사의 용지보상배율 규정이 최소한의 현실을 반영할 수 있도록 업데이트될 측면이 있다고 사료된다.
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