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에너지부문의 정책과제와 개선방안

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  • 저자 이선(李선)
  • 발행일 1987/11/10
  • 시리즈 번호 87-07
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요약 I. 유가전망과 장단기 정책대응

장기수요 전망에 의하면 수요증가로 인한 가격상승 압박은 예
상되지 않고 있다. 그러나 90년대에 비OPEC 산유량이 감소하여
OPEC 가동률이 높아질 때 가격상승을 예견할 수 있으나 고유가는
수요감소를 유발하여 장기적으로 OPEC의 이익극대화 정책에 상치
되는 것으로 판단된다. 따라서 유가는 타 에너지원과 경쟁성이 유
지되는 $20-30/bbl대를 유지하고 2000년까지 $30/bbl 수준으로 완
만하게 상승할 것으로 전망된다. 이와 같은 장기 유가전망에 따라
다음과 같은 정책대응을 건의하고자 한다.
가. 석유소비절약의 지속적 추진
나. 전력부문에서 신규석유발전 시설투자의 억제, 그러나
기존 석유발전시설은 중간부하 및 peak에 적극 활용
다. 투자위험이 높은 해외 유전개발의 지양
라. 전략 석유비축의 신축적 운용
마. 국내 석유제품시장 자율화 정책의 적극적 추진

최근 국제원유시장에서 현물거래가 확대되고 OPEC의 시장지
배력이 약화됨으로써 원유는 다른 1차상품과 같이 가격주기를 갖는
상품으로 전환되고 있다. OPEC이 공식가제를 채택하였으나 현물시
장 비중은 높아질 것으로 예상되며 OPEC과 비OPEC의 산유량 변
동과 계절적 요인에 따른 수요변동으로 유가의 단기적 변동은 심화
될 것으로 전망된다.

금년 말까지 유가는 유종에 따라 $18-20/bbl대에서 등락할 것
으로 예측되며 내년도 유가는 이 수준에서 미달러화의 평가절하가
반영된 소폭의 상향조정이 전망되고 있다. 따라서 단기적 가격변동
과 시장의 불확실성에 대비한 정책대응으로서 유가변동폭을 수용할
수 있는 탄력적 정책 입안 및 운용, 해외 석유선물시장의 적극적
활용, 그리고 비축유의 신축적 활용 및 정유회사가 값싼 원유를 경
쟁적으로 구매할 수 있도록 국내 유가의 자율화를 점진적으로 추진
해야 할 것이다.

II. 석유 적정비축량 산출과 방출관리 방안

1. 비축정책
석유비축정책은 종래의 경직적인 비축정책으로부터 신축적 비
축정책으로 전환할 것을 건의한다. 즉 지금까지의 비축정책은 석유
비축량을 일정 수준에 정하고 목표비축량을 확보하는 데 주안점을
두었으나 신축적 비축정책은 세계석유시장의 여건 및 전망에 따라
비축량을 신축적으로 결정하여 운영할 수 있다.

세계석유시장의 수급 및 가격전망에 관하여는 낙관적 상황, 비
관적 상황 그리고 중간적 상황으로 구분하였으며 시장상황의 적정
비축량은 다음과 같다.
가. 낙관적 상황 : 유가가 10% 이내에서 등락할 것으로 예
상되는 상황으로서 적정비축량은 73일분으로 산정
나. 비관적 상황 : 유가상승이 20%를 상회할 것으로 전망
되는 상황으로서 적정비축량은 109일분으로 산정
다. 중간적 상황 : 유가가 10-20% 범위 내에서 상승할 것
으로 전망되는 상황으로서 적정비축량은 80일분으로
산정

여기서 세계석유시장에 관한 상황판단 및 여기에 따른 적정비
축량 결정은 최소한 1년 이상의 기간단위로 계획되고 집행되어야
할 것으로 판단된다. 여기서 산정된 석유비축량은 민간정유회사가
보유하고 있는 운영재고를 제외한 전략비축으로서, 전략비축에 대
한 정부와 민간의 분담은 정책적으로 결정될 사항으로 보인다. 신
축적 비축정책 하에서는 민간부담 분에 대해서도 세계석유시장의
상황에 따라 신축적으로 비축량을 결정하여 운용해야 할 것이다.
여기서 산정된 석유비축량은 원유 및 석유제품을 합산한 것으로 정
유회사의 생산능력, 석유제품의 소비구조 등을 감안하여 적정한 혼
합비율을 결정해야 할 것으로 판단된다.

2. 방출정책
방출계획은 신축적 비축운영에 따른 방출, 석유위기시의 방출
그리고 우발적 공급사고에 대비한 방출 등 세 가지로 구분하여 수
립할 것으로 건의한다. 방출기법은 판매, 임대, 교환 등 세 가지 형
태가 있으며 이 중에서 교환은 특수한 경우에만 적용되는 방법으로
일반적인 방출형태로서 채택되기 어렵다고 판단된다.

신축적 비축운영과 우발적 공급사고시 판매와 임대는 시장상황
에 따라 각각 장단점이 있으나 일반적으로 판매보다는 임대방법이
방출관리 측면에서 유리하다고 본다. 석유위기 시 방출은 임대보다
는 판매방법이 합당하다고 판단되며 판매가격은 석유위기가 반영된
국제시세 수준에서 산정하는 것이 바람직하다고 본다. 그러나 석유
위기의 지속기간이 1개월 이내의 단기일 때는 조정비용을 줄이고
국내 경제안정을 기하기 위하여 국제시세 보다 낮은 수준에서도 책
정할 수 있을 것으로 판단된다.

V. 원자력발전의 투자정책 방향

70년대 이후 원자력은 세계 에너지시장에서 석유수요를 대체하
는 데 큰 역할을 담당하였으며 특히 전력부문에서 많은 대체가 이
루어졌다. 최근 석유 및 기타 에너지자원의 가격하락으로 시장여건
이 달라졌고 미국의 TMI, 소련의 체르노빌 원전사고 등으로 인하
여 불확실성이 많으나 장기적으로 볼 때 원자력 에너지 수요는 지
속적으로 신장되어 미래의 에너지로서 중요한 역할을 담당할 것으
로 전망되고 있다.

원자력은 부존자원, 기술수준, 국민여론 등 여러 가지 여건에
따라 국별로 상이한 정책을 취하고 있다. 에너지 부존자원이 없고
기술수준이 높은 프랑스, 서독, 일본은 전력부문에서 원자력 의존도
가 급격히 증가하여 왔으며 앞으로도 전략적으로 원자력발전을 확
대할 것으로 예상된다.

에너지 부존자원이 부족한 우리 나라의 입장에서 원자력발전에
대한 기본 방향은 국가의 정책적 차원에서 결정되어야 할 사항이나
필자의 개인적인 견해는 미래의 에너지로서 발전부문에서 원자력의
비중을 높이는 정책배려가 필요하다고 본다, 그러나 원자력발전은
막대한 설비투자를 필요로 하며 동시에 높은 환경위험을 수반하고
있기 때문에 설비투자에 대해서는 신중한 결정이 요구되고 있다.
향후 원자력발전의 정책방향을 설정하고 시설투자를 결정하는 과정
에서 고려되어야 할 사항을 요약하면 다음과 같다.

1. 원자력발전은 다른 발전원과 비교하여 건설공기가 길기 때
문에 여러 가자 측면에서 불확실성이 많이 개재되어 있다고
볼 수 있다. 건설공기의 지연으로 인하여 건설비가 계획치를
상회하는 경우가 많으며 수요예측이 불확실하여 완공 후 보
유발전설비용량을 적정 수준으로 유지하는 일이 용이하지 않
다. 통상적으로 수용예측은 보수적인 입장을 취하기 때문에
발전시설 완공 후 시점에서 과잉전력을 보유하는 경향이 많
다. 따라서 원전건설은 정확한 수요예측을 바탕으로 총체적인
발전시설의 적정용량 범위 안에서 투자결정이 이루어져야 한
다.

2. 발전단가는 전기요금을 결정하며 전기요금은 산업부문의 국
제경쟁력과 민간부문의 가계지출에 영향을 미치는 매우 중요
한 변수이다. 발전단가를 극소화하기 위해서는 발전원의 적정
배합이 이루어져야 하며 따라서 원전 시설투자결정 역시 적
정배합의 측면에서 검토되어야 할 것이다.

3. 원전투자계획은 시설용량이 최소수요를 상회하지 않은 범위
내에서 추진되어야 한다. 과거 전력수요의 과대예측으로 현재
건설중인 7, 10호기가 완공되면 원전시설용량이 최소 수요를
상회할 것으로 추정된다. 대형 유연탄발전 시설을 동시에 감
안하면 과대한 基底負荷 발전시설을 보유하게 되며 결국은
외국과 비교하여 상대적으로 높은 발전단가 및 전력요금을
초래하게 된다. 따라서 원전건설계획은 예측된 최소수요의 하
한치를 기준하여 검토되어야 할 것이다.

4. 基底對外 발전원으로서 원자력과 유연탄은 경쟁관계에 있다.
최근 에너지 자원 상대가격의 변화와 이자율과 인플레 율의
하락에 따라서 원자력과 유연탄의 경제성 비교는 재검토가
필요하다고 본다. 에너지 자원의 수입의존도가 높은 우리 나
라의 입장에서 원자력과 유연탄의 선택은 공급의 안정성을
위하여 전원의 다양화가 동시에 고려되어야 할 것으로 판단
된다.

5. 최근 원전기술은 건설비를 절감하고 안전도를 높이기 위하
여 소형화, 규격화, 省略化를 지향하고 있다. 그리고 負荷追跡
은 이와 같은 기술 사이클에 보조를 맞추어 선택되어야 할
것으로 본다.

6. 국토가 협소하고 안보적으로 취약성을 지닌 우리 나라의 입
장에서 원자력 발전은 심각한 환경문제를 제기하고 있다. 따
라서 어느 수준까지 환경위험을 감당해야 할 지 검토되어야
할 것이며 경제성 분석에서 환경비용을 처리하는 방안에 대
해서도 연구되어야 할 것이다.

7. 금년도에 국제수지가 흑자 기조로 전환되면서 외채문제가
많이 완화되었으나 아직도 우리 나라 경제의 병목으로 볼 수
있다. 원전건설은 막대한 외자가 소요되며 대부분 차입으로
충당되고 있으므로 높은 경제비용을 수반한다. 따라서 원전건
설은 거시경제의 측면에서 국제수지 흑자기조가 어느 정도
정착되는 시점에서 계획되는 것이 소망스럽다고 판단된다.

VI. 공공투자의 적정할인율 분석

공공투자의 경제성평가 혹은 비용·편익(cost-benefit analysis)
에서 미래의 투자회임기간 중에 발행하는 純便益의 현재가치를 계
산하는 데 적용되는 사회적할인율은 가용자원의 예산제약 하에서
공공사업의 투자여부를 결정하는 데 중요한 역할을 한다. 동시에
할인율에 의해 계산되는 투자수익 純現價의 크기에 의해 투자의 우
선순위를 결정하며 착공시기를 조정할 수 있다.

할인율에 관한 이론은 50년대 미국정부에서 추진했던 수자원개
발사업의 경제성평가와 관련하여 활발히 발전하였으며 지금까지 많
은 논쟁의 대상이 되어 왔다. 그러나 이론적 측면이나 접근방법에
따른 이견이 해소되지 않은 채 선명한 이론모형이 정립되지 않은
상태이며 할인율 산정방법 역시 확정적이기보다는 여러 가지 방법
론이 선택적으로 제시되고 있다.

완전자본시장 하에서 사회적할인율은 시장이자율, 소비이자율
그리고 생산자이자율 혹은 한계자본수익율이 일치하게 된다. 그러
나 현실세계는 조세, 금융제약, 외부경제, 위험 등 여러 가지 요소
로 인하여 시장의 왜곡이 현저하기 때문에 할인율 산정은 결국 차
선의 선택이라고 볼 수 있다. 따라서 이와 같은 불완전 자본시장
하에서 투자재원의 조달원천에 따라 공공투자사업의 기회비용과 할
인율이 달라지게 된다고 볼 수 있다. 즉 공공투자가 민간소비를 대
체한다면 사회적할인율은 소비이자율 수준에서 책정되어야 하며 민
간투자를 위축시킨 경우에는 사회적할인율은 한계자본수익률과 일
치해야 할 것이다.

일반적으로 정부의 입장에서 본다면 Arrow가 지적했듯이 경제
성장의 궁극적 목표가 현재 및 미래의 소비로부터 얻어지는 효용의
극대화에 있기 때문에 소비이자율이 사회적할인율로서 설득력이 있
다고 보며 공공사업의 실질적인 집행부서는 한계자본수익률이나 자
본비용 수준에서 책정하는 것이 이론적으로 타당하다고 본다.
OECD, UNIDO, 그리고 세계은행 할인율 산정방법 역시 근본적으
로 이러한 접근방법을 응용한 것으로 투자수익의 평가기준, 투자수
익의 재투자율 그리고 투자효과의 평가기준 등이 상이한 접근방법
을 보이고 있다.

현재 국내 공공투자사업 평가에 적용되는 할인율은 13%로서
1981년에 산정한 민간부문의 투자수익률을 근거로 채택된 수준이
다. 최근 우리 나라 경제는 많은 변화를 경험하였다. 본고에서는 경
제환경 및 경제여건의 변화를 반영하여 사회적할인율의 적정수준
산정을 시도하였다.

본고에서는 우리 나라의 할인율에 관한 이론모형을 정립하여
확정적인 수준을 산정하는 방법을 피하고 소비이자율, 생산자이자
율, 자본비용, 그리고 OECD, UNIDO, 세계은행의 계산방법에 따라
할인율을 산정하고 그 범위를 제시하였다. 분석결과에 따르면 소비
이자율이 5.3-11.8% 생산자이자율이 7.5%-13.5%, 자본비용이
8.3-10.3% 수준을 보이고 있다. 그리고 OECD 방법에 의하면
8.9-13.0% UNIDO 방법에 따르면 1-10%, 세계은행 방법에 의하면
7.0-9.8%로 산정되었다. 여기서 종합적으로 할인율의 상한과 하한
을 관찰할 때 우리 나라의 사회적할인율은 7.0-13.5%범위로 산정되
었으며 필자의 개인적인 견해로는 10% 수준을 건의하고 싶다.
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