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정책효과성 증대를 위한 집행과학에 관한 연구

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  • 저자 김재훈(金載勳) , 금현섭, 김현준
  • 발행일 2014/12/31
  • 시리즈 번호 2014-05
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요약 정책집행의 문제는 어떠한 정책을 집행할 것인가의 문제와 어떻게 집행할 것인가의 문제로 나뉠 수 있다. 어떠한 정책을 집행할 것인가의 문제는 민주국가에서는 합의의 문제이고 민주적 과정의 문제로 인식된다. 본 연구는 주어진 정책을 어떻게 집행할 것인가의 문제에 초점을 맞추고 있다. 정책이 주어져 있다고 할 때, 여러 가능한 정책집행설계나 정책집행수단 중 선택의 기준은 가장 적은 예산과 인력으로 정책의 목표를 달성하느냐가 될 것이다. 이러한 기준의 적용은 매우 단순해 보이지만 실제에 있어서는 매우 복잡다기하게 전개된다.

최근의 정책이슈는 여러 정부부처뿐만 아니라 다양한 이익집단들이 개입되어 있고 이들이 정책의 결정과 집행을 위한 다양한 자원(여기서 자원이라 함은 일반적인 인적, 물적 자본뿐만 아니라 정보 등을 포함)을 나눠가지고 있으며, 이처럼 다양한 이해관계를 가진 집단들의 참여가 정책집행의 문제를 더욱 복잡하게 한다.

세월호 사건은 물론이고 사건⋅사고가 터질 때마다 언론은 컨트롤타워(control tower)의 필요성을 제기해 왔다. 왜 언론들은 컨트롤타워의 필요성을 주장하는 것일까? 이는 사건⋅사고와 관련된 조직들 간의 조정이 제대로 이루어지지 않았다는 것을 의미한다. 그렇다면 컨트롤타워를 만들어 조정의 책임을 맡게 하면 그와 같은 사건⋅사고에 대한 대응이 신속하게 되어 피해가 최소화될 것인가? 컨트롤타워를 설치하더라도 조정⋅협력의 문제에 대한 고민이 없다면, 예측 불가능한 사고는 다시 발생할 것이고 신속하고 효과적인 대응에 실패하여 많은 사회적 비용이 발생할 것이다.

2002년 9⋅11 사태 이후 많은 국가들이 고조된 테러공포에 국가안보기구의 재조직으로 대응했다. 미국은 기관 간 조정에 대한 우려 때문에 국토안보부(Department of Homeland Security)를 신설했다. 반면, 영국과 호주는 네트워크에 기반을 둔 전 정부적인 접근으로 대응했다. 국토안보부의 설치로 국토안보와 관련된 독립적 안보부, 정보부, 법무부가 한 조직의 별도의 국으로 되었다. 이러한 생각의 이면에는 다음과 같은 논리가 있었다. 첫째, 계층제 형태의 조직이 조직 간 조정을 위해 가장 효과적이라는 논리이다. 둘째, 여러 기관들이 독자적으로 모은 정보가 정보융합센터(intelligence fusion center)에 의해 취합될 수 있을 것이라는 논리이다. 두 번째 논리는 9⋅11 사태에서 테러리스트들의 움직임을 개별적으로는 파악하고 있었지만 이를 조직적인 테러 가능성까지 연결시키지 못한 이면에는 개별적인 정보기관들이 수집한 정보를 종합적으로 보지 못했다는 반성과 정보공유의 필요성에서 기인했다. 하지만 2012년 미국 상원 조사상임소위원회의 보고서(Federal Support for and Involvement in State and Local Fusion Centers)에 따르면 테러리즘에 관한 정보와 자원의 공유라는 프로그램 목적 달성에 실패하고 있다고 한다.

미국의 국토안보부가 조직통합의 문제에 실패하여 조직목적의 달성에 실패하고 있다는 것이 함의하는 바는, 이것이 계층제 형태의 조직의 실패를 직접적으로 의미하는 것으로 해석해서는 곤란하다는 것이다. 물론 그런 가능성을 현재의 정보로는 배제하기 어렵지만 보다 근본적인 문제는 조정을 위한 조직 간 정보공유를 위한 조건이 무엇이고 이를 위한 방식이 무엇인지일 것이다. 정보공유를 위한 조건에 대한 논의가 없이는 어떤 형태의 조직을 택하든지 조직 간 조정은 실패할 수 있기 때문이다.

이러한 맥락에서 복잡한 세계적인 문제(예컨대 에볼라 바이러스 통제 문제, 지역분쟁 문제 등)와 지역적인 문제의 등장에 대응해 정보기술의 발달을 바탕으로 한 네트워크로 연결된 행정이 미래행정의 비전으로 부상하고 있다. 정부가 서비스 전달을 위한 모든 자원을 갖고 있기 어려운 상황에서 공공서비스의 제공과 관련 기관 및 집단들 간의 조정과 협력이 긴요하다. 이러한 조정과 협력을 위해서는 정보가 공유되어야 하고 이를 기반으로 관련 조직들 간의 활동이 조정되어야 한다. 따라서 네트워크에 기반을 둔 현대의 공공서비스 전달을 위해서는 어떻게 하면 정부부처 간, 정부와 비정부조직 간에 정보가 공유될 수 있는지, 그 조건이 무엇인지에 대한 이해가 필요하다.

우리는 전통적인 행정조직과 새로운 네트워크 형태의 조직들 간의 긴장관계를 정부역할을 수행하는 때로는 경쟁적인, 때로는 보완적인 구조로 이해해야 한다. 협치와 상호운용성이 21세기 행정의 핵심 역량으로 부각되는 상황에서 정부 프로그램들이 국민들에게 효과적으로 공공서비스를 제공하기 위해서 조직들의 네트워크에 어떠한 역량이 필요한지 알아야 한다. 부처 간, 다양한 네트워크 참여자들 간의 정보공유 문제가 새로운 공공서비스 전달체계의 핵심 문제로 다뤄져야 한다. 본 연구는 집행의 과학화 노력의 일환으로 진행된, 영국을 비롯한 여러 국가들의 사례를 살펴봄으로써 한국의 정책집행의 과학화에 일조하고자 한다.
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