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공공투자와 경제성장: 지역 데이터의 실증분석을 중심으로

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  • 저자 안상훈(安相勳) , 김기완(金起完)
  • 발행일 2009/12/31
  • 시리즈 번호 2009-20
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요약 본 연구에서는 인프라 및 R&D 분야의 공공투자가 지역경제성장에 미친 영향을 지역 및 기업 수준의 데이터를 활용하여 실증분석하고자 시도하였다. 국내외의 선행연구들을 종합해 보면 전반적으로 정부재정을 이용한 지역 수준의 인프라 및 R&D/기술혁신 투자가 지역경제성장에 긍정적인 영향을 미치고 있다는 증거가 보고되고 있다. 그러나 주로 지역 수준의 데이터나 개별 사례를 활용한 분석에서 나아가 지역 미시 데이터를 본격적으로 이용한 분석이 요구되는 상황이다. 또한 인프라 투자와 R&D/기술혁신 투자가 상호 보완적으로 지역경제성장에 기여할 가능성이 크다는 점에서 이들 두 분야를 함께 고려한 연구가 필요한 상황이다. 여기서 인프라 및 R&D 분야 재정투자에 초점을 맞추는 것은 양 분야가 지역균형발전정책 등 그간 우리나라의 지역경제성장 지원을 위한 정책의 핵심 부분을 이루어왔기 때문이기도 하다.

제2장에서는 지역혁신을 위한 공공 R&D 투자의 합목적성(rationale)을 살펴보고 지역별 데이터를 기초로 그간의 지역혁신을 위한 R&D 투자가 지역 간 불평등도의 개선에 기여했는지, 그리고 공공 R&D 투자가 지역 내 혁신역량 및 경제활동수준의 제고에 어떠한 효과를 미쳤는지를 실증적으로 분석하였다. 여러 국가에서 지역혁신 및 지역경제발전을 위한 정책적 노력이 이루어지고 있지만 이를 위한 이론적 토대가 확고하게 마련된 것은 아니며, 정부정책의 효과에 대한 엄밀한 검증 역시 정립되지 못했다고 볼 수 있다. 또한 ‘형평성’ 측면에서 접근하는 지역혁신 R&D 투자는 ‘수월성’에 기초한 R&D 재원 배분 원칙과 상충할 가능성이 있기 때문에 명시적으로 지역혁신을 목적으로 하는 정책의 경우에는 그 합목적성을 명확히 하고 효과성에 대한 평가도 강화될 필요가 있다.

제2장의 실증분석은 두 부분으로 구성되었는데, 첫 번째 분석에서는 1999~2007년 기간 동안 지역 내 혁신역량 및 경제활동수준의 추이를 분석하고, 두 번째 분석에서는 공공 R&D 투자규모를 비롯한 독립변수들이 지역 내 혁신역량 및 경제활동수준에 미치는 효과를 16개 지역에 대한 시계열 데이터를 통해 분석하였다. 첫 번째 분석 결과, 1인당 특허출원건수로 대변되는 혁신역량의 지역 간 격차는 2005년 이후 다소 완화되는 경향을 보여주었으나 경제활동수준의 지역 간 격차는 지속되고 있다. 이 결과는 2000년대 들어 지역균형발전 목적하의 R&D 투자가 직접적인 산출물의 일종인 특허출원건수 등의 지역 간 격차 해소에는 일부 기여했으나, 이러한 성과가 지역 간 경제활동 격차의 근본적인 해소로 이어지지는 않았다는 점을 가리키고 있다. 두 번째 실증분석 결과, 공공 R&D 재원의 투입은 지역혁신역량 및 경제활동수준 제고에 정(positive)의 효과를 지니는 것으로 나타났다. 이 효과는 지역혁신역량 제고에 대해 보다 뚜렷하였으며, 그 경로는 지역대학 R&D 지원사업과 지역혁신 R&D 사업을 통해서였다. 반면, 공공 R&D 투자의 지역경제성장에 대한 효과는 상대적으로 덜 명확했지만, 지역혁신 R&D 사업은 뚜렷한 지역별 1인당 생산액 제고효과를 지니는 것으로 나타났으며 이는 주로 동 사업을 통한 R&D 인프라 건설사업의 효과인 것으로 해석되었다. 한편 도로율이 1인당 특허출원건수에 긍정적인 효과를 가지고 있다는 사실은 소프트웨어적인 투자뿐만 아니라 하드웨어적인 인프라 투자 역시 지역혁신역량 제고에 긍정적으로 작용할 수 있음을 시사하고 있다.

이러한 분석결과로부터 제2장은 다음과 같은 정책적 시사점을 도출하고 있다. 첫째, 본 연구 결과는 그간 지역 간의 혁신역량 격차를 완화하기 위한 공공 R&D 투자 배분 정책이 최소한 혁신성과 면에서는 일정한 성과를 거두어 왔음을 보여주고 있다. 또한 공공 R&D 투자의 지역혁신성과 창출에 긍정적으로 기여하는 주요 경로는 지역대학에 대한 지원과 지역혁신 목적의 R&D 자금투입인 것으로 나타났다. 따라서 지역의 혁신역량을 확충하기 위해서는 여타 정책과 더불어 R&D 자금의 투입이 중요한 정책수단으로 작용할 수 있고, 공공 R&D 투자의 경로에 따른 차별적인 효과를 고려한 투자 포트폴리오 설정이 중요하다는 점을 시사하고 있다. 둘째, 비록 분석 상의 한계가 존재하지만, 최소한 본 분석을 통해서는 지역으로의 공공 R&D 투자가 지역경제성장에 직접적인 효과를 미쳤다는 증거를 확인할 수는 없었다. 다만 명시적인 지역혁신 R&D 사업은 뚜렷한 지역경제성장 촉진 효과를 보여주었는데, 이는 그간 동 사업을 통해 이루어진 R&D 인프라 구축을 통한 효과로 판단된다. 지역혁신역량 제고 측면에서는 공공 R&D 투자를 늘리는 것으로 충분할 수 있겠지만, 이 투자가 궁극적으로 지역경제성장으로 이어지기 위해서는 촉발된 혁신성과들을 지역 내에서 활용․확산할 수 있는 시스템을 확충하는 것이 매우 중요하다. 이와 관련해서는 그간 주로 물적 인프라 중심으로 이루어진 지역혁신 R&D 사업을 소프트웨어(S/W) 중심으로 전환하는 것도 중요한 과제라 할 수 있다. R&D 투자를 포함한 공공투자의 지역경제성장에 대한 효과를 엄밀히 살펴보기 위해서는 미시 데이터를 바탕으로 한 지역 내 산업별, 기업별 혁신역량 및 경제성과에 대한 분석이 필요하며, 제3장은 이 이슈를 명시적으로 다루고 있다.

제3장에서는 교통인프라 투자가 해당 지역 제조업체들의 ‘성장성’에 어떤 효과를 미쳤는지를 확인하기 위하여 광공업통계조사의 사업체별 미시 데이터와 서해안고속도로 통과 지역의 GIS 데이터를 이용한 실증분석을 수행하였다. 제조업체의 고용증가율과 자본스톡 증가율을 피설명변수로 고려함으로써 교통인프라 투자가 해당 지역 사업체들의 고용과 투자 활동에 미친 효과를 보고자 한 것이다. 제조업체 성장의 결정요인에 대한 계량경제학적 분석과정에서는 사업체별 특성, 산업별 특성, 지역별 특성을 모두 고려하였다. 특히 지역별 평균지가, 기술수준별 제조업 종사자 밀도 등 여타 지역별 특성 변수들과 함께 서해안고속도로 IC로부터의 최단거리를 주요 설명 변수로 포함시킴으로써 분석기간 동안 단계적으로 개통된 서해안고속도로 건설의 효과를 포착하고자 하였다. 참고로 본 연구와 나란히 진행된 김형태․안상훈(2009)의 실증분석 결과에 따르면, 2001년 12월까지 단계적으로 개통된 서해안고속도로의 건설은 고속도로가 통과하는 지역의 제조업 입지여건을 상당히 개선시킴으로써 이 지역으로의 신규 제조업체 진입을 증가시키는데 통계적으로도 유의한 긍정적인 기여를 한 것으로 나타났다. 제3장의 실증분석에서는 교통인프라 투자의 효과가 제조업체의 진입 및 이전을 촉진하는 효과에 더하여 인근 지역 제조업체들의 성장을 제고하는 효과도 있었는지를 확인해 보았다. 이와 아울러 사업체별 특성 변수에 연구개발(R&D) 활동에 대한 지출 여부의 더미변수를 포함시키고 지역별 특성 변수에 해당 지역 제조업체 전체의 R&D 집약도를 포함시킴으로써 교통인프라 투자와 지역 R&D 투자가 해당 지역 제조업체들의 성장성에 어떤 영향을 미치는지를 보다 자세히 살펴보고자 하였다.

분석 결과, 서해안고속도로의 단계적 개통을 통해 실현된 고속도로 접근성의 증대가 인근 제조업체들의 고용과 투자 증대에 기여한 것으로 나타났다. 이러한 결과를 바탕으로 설명변수에 지역별 R&D 투자의 대리변수를 추가하여 제조업체 고용증가율 및 자본증가율 결정요인에 대한 회귀분석을 수행함으로써 지역 R&D 투자가 해당 지역 제조업체들의 성장에 어떤 영향을 미쳤는지를 추가로 확인하고자 하였다. 제조업체 전체 또는 신규 제조업체 전체를 대상으로 하는 회귀분석의 결과에서는 지역 R&D 투자가 해당 지역 제조업체들의 고용 및 투자 증대에 유의한 설명변수가 되지 못하는 것으로 나타났다. 그러나 R&D 투자의 중요성은 해당 산업의 기술수준에 따라 매우 상이할 것임을 감안하여, 분석의 대상을 고기술-중고기술-중저기술-저기술 제조업체들로 구분하여 각각에 대하여 별도의 회귀분석을 수행하였다. 그 결과 지역 R&D 투자는 해당 지역 제조업체들의 고용증대에는 기여하지 못하나, 지역의 고기술 및 중고기술 제조업체들의 자본증가율에 매우 강력한 정(positive)의 효과를 가졌던 것으로 나타났다. 이와 대조적으로 교통인프라 투자는 해당 지역 제조업체들의 고용증대에 저기술 및 중저기술 부문을 중심으로 기여했고, 투자증대에 대한 기여는 저기술 및 중저기술 제조업체에 국한되었던 것으로 나타났다.

제2장의 실증분석에서는 지역혁신역량 제고에 공공 R&D 투자와 같은 소프트웨어적인 투자뿐만 아니라 하드웨어적인 인프라 투자도 긍정적으로 작용할 수 있음을 시사하는 결과를 얻었다. 여기에 더하여 제3장의 실증분석에서는 지역 R&D 투자가 고기술 및 중고기술 제조업체들의 투자에 매우 긍정적인 영향을 준 반면, 지역 교통인프라 투자는 저기술 및 중저기술 제조업체들의 고용 및 투자 증대에 기여한 것으로 나타났다. 이는 지역 R&D 투자와 지역 교통인프라 투자가 상호보완적일뿐만 아니라 지역경제의 성장에 기여하는 경로가 상당히 다르다는 점에서 지역 내 경제활동을 촉진하는 수단으로서 차별화되어야 할 측면도 있음을 시사한다. 예를 들어 지역경제의 고용증대가 일차적인 목표라고 한다면 지역 R&D 투자가 제1순위의 정책수단이라고 보기 어렵고, 고기술 제조업체의 육성이 일차적인 목표라고 한다면 지역 교통인프라에 대한 투자가 근본적인 해결책일 수 없을 것이다.

제3장의 실증분석 결과로부터 지역 R&D 투자와 지역 교통인프라 투자가 각각 특정한 영역에서는 지역경제의 성장에 유효할 수 있다는 결론을 끌어내는 것이 가능해 보인다. 그러나 이러한 해석에 앞서 반드시 짚어보아야 할 점들을 몇 가지 강조하고자 한다. 첫째, 제3장의 실증분석 결과들은 공공투자가 지역경제의 성장에 기여할 가능성이 있다는 잠재적인 효과성(efficacy)을 확인한 것일 뿐이므로, 공공투자의 의사결정 과정에서는 투자의 비용 대비 사회적 편익과 관련된 투자의 효율성(efficiency)에 대한 검토가 반드시 선행되어야 한다. 특히 지방재정 및 중앙재정의 건전성 악화가 우려되는 상황에서는 더더욱 신중한 의사 선택이 필요하다. 둘째, 개별 지역의 관점에서 본 지역경제의 성장의 목표가 국민경제 전체의 관점에서 본 효율적이고 균형적인 성장의 목표와 상충될 가능성도 염두에 두고 국민경제 전체를 고려한 의사결정이 이루어져야 한다. 셋째, 투자의 주체가 반드시 공공부문이어야 하는지 또는 민간부문의 참여를 강화함으로써 더 좋은 결과를 얻을 가능성은 없는지 확인되어야 한다. 아울러 지역 R&D 투자와 지역 교통인프라 투자로부터 편익을 얻는 부문과 비용을 부담하는 부문이 심각하게 다를 경우 비용 부담의 형평성의 문제에도 유념하여야 한다.
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